REVENIR A LA PREMIERE PARTIE : « Régulation et supervision financière, quésaquo ? »

Activité globale par excellence, la finance ne peut être réformée dans que dans un cadre international. Au sein du G20 comme de l’Union européenne, la réforme du secteur financier ne peut se faire par la négociation... ce qui explique que malgré les déclarations de bonne volonté, tout est loin d’être gagné.

Les promesses du G20

En novembre 2008, deux mois après la faillite de Lehman Brothers, les pays du G20 tenaient leur premier sommet dédié à la crise à Washington, prenant l’engagement formel - même si encore peu détaillé - de réformer l’encadrement du système financier. Durant les sommets de Londres et de Pittsburgh, organisés respectivement en avril et en septembre 2009, les chefs d’Etats et de gouvernements ont ensuite adopté une série de recommandations visant à instaurer un nouveau cadre réglementaire et une nouvelle architecture internationale en matière de surveillance. Il s’agissait d’affirmer leur volonté de renforcer la transparence financière et de responsabiliser le secteur, tout en promouvant l’intégrité des marchés financiers.

Dans le domaine de la régulation, les pays se sont notamment mis d’accord sur le fait de réglementer les systèmes de rémunération des traders, d’encadrer les activités des agences de notation et des hedge funds, d’améliorer la transparence sur les marchés des dérivés et en matière de titrisation, d’accroître les exigences qualitatives et quantitatives en capital et de prêter davantage d’attention aux risques systémiques en matière de supervision... Une cascade d’annonces censées s’attaquer aux différentes causes qui avaient failli mener à l’effondrement du système financier mondial, mais qui ne représentent à l’origine rien de plus qu’un catalogue de bonnes intentions dont la traduction concrète dépend de la bonne volonté des pays signataires. Cependant, afin de s’assurer que les mesures seraient bien appliquées, le les pays du G20 se sont accordées sur des échéances pour l’adoption d’accords internationaux (fin 2010 pour l’essentiel) et pour la mise en œuvre de ces derniers au niveau national.

Dans le but d’améliorer la coordination internationale, tant en matière de régulation que de supervision, le G20 a par ailleurs décidé de transformer le Forum pour la stabilité financière en Conseil pour la stabilité financière et de l’étendre aux principaux pays émergents. Tout comme le FMI, son mandat a en outre été élargi pour plus d’efficacité dans la surveillance et la prévention des risques qui pourraient peser sur le système financier international. C’est cette institution qui est actuellement en charge de coordonner et de suivre les progrès relatifs au renforcement de la régulation financière.

Barack Obama et Timothy Geithner

De l’autre côté de l’Atlantique, le président américain et son secrétaire au trésor pilotent leur propre réforme du secteur financier, dont les grandes lignes ont été annoncées il y a quelques semaines sur la base de propositions faites par Paul Volcker, l’ancien président de la réserve fédérale. La coordination transatlantique est essentielle afin de promouvoir la réforme internationale de la finance, mais celle-ci n’est pas exempte de couacs. Dernier en date : la réglementation européenne des hedge funds étrangers, que les Etats-Unis dénoncent comme protectionniste.

(Photo : Downing Street, flickr.com)

Il serait faux de crier, comme le font certains, que les engagements du G20 n’ont été suivies d’aucune mesure concrète. Certaines avancées ont en effet vu le jour sur le plan réglementaire, notamment en ce qui concerne la régulation des hedge funds et des agences de notation, de même que la titrisation, qui a joué un rôle tout particulier dans l’émergence de la crise. Par ailleurs, les règles comptables et les règles dites « de Bâle » (qui déterminent les exigences imposées aux banques en matière de capital afin de limiter le risque de crédit) ont été révisées afin de ne plus encourager les opérations hors bilan. Au niveau des mécanismes de rémunération des acteurs du monde de la finance, un certain nombre de pays parmi lesquels la France, l’Italie, le Royaume-uni ou les Etats-Unis ont déjà adopté une législation dans le but de limiter les prises de risque excessives et d’accroître la transparence. Enfin, des propositions concrètes visant à améliorer la stabilité financière ont été approuvées le 9 décembre dernier par le Comité de Bâle pour la supervision bancaire. Cet accord propose de renforcer les exigences en capital des banques et désire encourager celles-ci à consolider leurs fonds propres en période de vache grasse, en prévision des périodes de vache maigre. Ces propositions, dont l’impact sera analysé dans le courant de 2010, et qui devraient être introduites en 2012, ont du sens même s’il est important de veiller à ce qu’elles n’affectent pas outre mesure les capacités de prêt des établissements de crédits. Cela pourrait en effet avoir des conséquences néfastes pour l’investissement, en particulier en zone euro où le financement bancaire représente plus de 70% des sources de financement externes des sociétés non financières.

Malgré ces progrès indéniables, autant dans la définition d’objectifs généraux pour la réglementation financière internationale que dans la mise en oeuvre de certaines mesures concrètes, un bon bout de chemin reste encore à parcourir. Un grand nombre d’aspects de la régulation financière doivent encore être étudiés, négociés au niveau international puis transformés en mesures concrètes. Par ailleurs, un certain nombre de règles actuellement développées devront attendre un rétablissement durable de la situation financière et économique avant d’entrer en vigueur, afin d’éviter que les établissements visés ne soient trop fragilisés. Assurément, reformer l’encadrement du système financier international prendra encore un certain temps et nécessitera de la persévérance. Il ne faut pas non plus se leurrer : si le cadre réglementaire qui verra le jour permettra, espérons-le, de limiter la fréquence et la violence des crises financières, il y a fort à parier qu’il ne les renverra pas à jamais aux oubliettes, car les crises sont inhérentes à la nature humaine et à l’économie de marché.

La réforme au niveau européen : projets multiples et clashs en vue

Au niveau européen, un premier paquet de réformes a déjà vu le jour, avec l’adoption par le Conseil et le Parlement, en avril-mai dernier, d’un règlement sur les agences de notation et d’une révision des directives sur les « exigences en matière de capital ». Ces avancées placent certes l’Union européenne parmi les bons élèves du G20, mais l’essentiel des mesures est encore à prendre. Celles-ci sont cependant déjà sur les rails : sur la base du fameux Rapport de la Rosière de février 2009 et en réponse aux engagements du G20 et du Conseil européen, la Commission européenne a en effet lancé plusieurs propositions de réforme devant conduire à l’adoption d’une nouvelle architecture financière d’ici la fin de l’année 2010.

En matière de régulation, les principales propositions ont pour but d’accroître les provisions des banques contre d’éventuelles pertes. Tout en étant moins procycliques que les règles actuelles, elles doivent garantir la solvabilité et la liquidité des établissements de crédits, et améliorer la transparence de leurs activités. D’autres propositions concernent notamment le fonctionnement des fonds spéculatifs - elles visent à limiter le risque systémique que ces institutions font peser sur le système financier - ou encore les systèmes de rémunération des traders.

Sur le plan de la supervision, la Commission a adopté le 23 septembre dernier un ensemble de propositions visant à renforcer la surveillance financière en Europe. Le texte propose la création d’un nouvel organisme, le Comité européen du risque systémique (CERS), chargé d’identifier les risques qui pourraient peser sur la stabilité du système financier dans son ensemble (surveillance macroprudentielle) et de formuler le cas échéant des recommandations sur les mesures à prendre. En matière de supervision microprudentielle (c’est-à-dire la surveillance de l’activité des organismes financiers individuels), le texte de la Commission propose la mise en place de trois autorités paneuropéennes de contrôle - des marchés, de la banque et de l’assurance -, qui seront notamment chargées d’améliorer l’harmonisation réglementaire, la cohérence des pratiques et l’application des règles de surveillance.

Michel Barnier

Sa nomination au poste de Commissaire européen en charge du marché intérieur et des services financiers a été « la » grande affaire de la constitution du collège Barroso 2. Alors que les Britanniques étaient horrifiés à l’idée de voir un Français réguler à tout va, le fanfaron président français n’hésitait pas à mettre de l’huile sur le feu en déclarant vouloir placer « son » homme pour remettre de l’ordre dans la City londonienne. Un accord fut finalement trouvé en accompagnant la nomination de Barnier de celle du Britannique Jonathan Faull à la tête de la Direction Général du Marché Intérieur, c’est-à-dire l’administration chargée de supporter le Commissaire dans sa tâche. (Petit rappel en douce : la Commission européenne est censée être indépendante des Etats membres...)

(Photo : Service audiovisuel de la Commission européenne)

A l’issue du Conseil Ecofin du 2 décembre dernier et après de longues tractations, en particulier entre Londres, Berlin et Paris, un accord a été trouvé entre les ministres des finances de l’Union. Les négociations les plus âpres ont notamment porté sur le pouvoir à accorder aux nouvelles autorités. Le Royaume-Uni, qui voit d’un mauvais œil tout renforcement des pouvoirs des autorités de surveillance européennes, semble finalement avoir imposé son point de vue puisque l’accord entre les Etats membres prévoit que le CERS n’aura pas de pouvoir de contrainte et exige uniquement que les Etats ou les autorités qui ne se conformeraient pas à ses injonctions se justifient. Les recommandations des trois autorités micro-prudentielles à l’égard des autorités nationales auront en revanche bel et bien un caractère contraignant. Le Royaume-Uni, qui voulait notamment éviter que les autorités ne puissent forcer un gouvernement à renflouer un établissement, a cependant obtenu l’instauration d’une minorité de blocage dans le processus de décision et la possibilité de recourir à l’Ecofin lorsqu’une décision a un impact fiscal sur un Etat membre.

Il y a cependant fort à parier que cet accord entre les Etats membres subissent plusieurs modifications avant de pouvoir entrer en vigueur. En effet, le Parlement européen partage le pouvoir de codécision avec les ministres des finances dans l’essentiel des domaines concernés par la réforme, doit encore se prononcer, ce qui devrait avoir lieu au premier semestre 2010. Plusieurs parlementaires ont déjà fait savoir qu’ils souhaitaient amender le texte qu’ils considèrent comme moins ambitieux que la proposition initiale de la Commission, tandis que les quatre principaux groupes parlementaires ont pour leur part indiqué que l’accord conclu « offrait trop de marge de manœuvre aux gouvernements nationaux » et que les négociations sur la supervision économique allaient « dans la mauvaise direction ».

Rassembler le Royaume-Uni autour d’un compromis plus ambitieux en matière de transfert de pouvoir sera cependant chose difficile. Les leaders européens se sont accordés en juin dernier pour réformer la supervision financière d’ici fin 2010. Le Parlement a de son côté établi un agenda serré pour l’adoption des propositions du Conseil et indiqué sa volonté de respecter les délais prévus. Le respect des échéances dépendra ainsi dans une large mesure de la capacité de la Présidence espagnole à sceller un accord entre les deux institutions. Mieux vaut un bon accord au-delà des délais annoncés que l’inverse, mais il ne faudrait pas non plus qu’une nouvelle crise ait entre temps pointé le bout de son nez...

Logo : Downing Street, flickr.com