Le 28 avril 2010, la Commission européenne apprend par voie de presse la reconversion de Günter Verheugen, son ex-vice-président et commissaire à l’Industrie, devenu conseiller senior de la Royal Bank of Scotland et de vice-président.

Un « code de conduite » régule pourtant la carrière des commissaires et suppose que la Commission soit informée de leurs intentions dans une période de temps d’au moins un an après leur mandat. Dans les cas où le poste est en lien avec les dossiers dont le commissaire était en charge, un comité d’éthique ad hoc doit évaluer les risques de conflits d’intérêt.

En ce qui concerne Günter Verheugen, le comité a été réuni aussitôt et a rendu un avis positif, qui a été confirmé hier par la Commission européenne. Günter Verheugen va donc pouvoir occuper les postes : de conseiller politique pour la banque Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken, de conseiller senior / vice-président de la branche allemande de la Royal Bank of Scotland, de conseiller pour l’Union des Chambres et des Bourses de Turquie, et enfin être membre du comité consultatif international pour le cabinet de conseils Fleischman Hillard International Communications. Mais ces entreprises ne sont pas les seules à convoiter le carnet d’adresses et l’expertise d’un ancien commissaire.

Günter Verheugen, vice-président de la Commission européenne et commissaire chargé des entreprises et de l’industrie de 2004 à 2009

Les coalitions en faveur de la transparence dans le lobbying européen, Alter-EU et Transparency International, se sont émues des risques de conflits d’intérêt dans trois autres nominations, qui ont eu lieu coup sur coup à la même période, entre fin avril et début mai 2010.

Il s’agit de Meglena Kuneva (BNP Paribas), de Benita Ferrero-Waldner (Munich Re), et de Charlie McCreevy (Ryanair). Alter-EU demande notamment dans plusieurs lettres ouvertes à la Commission une définition claire de la notion de conflit d’intérêt, et l’instauration d’une période de gel de deux ou trois ans durant laquelle les anciens commissaires ne pourraient pas travailler dans le privé sur les dossiers dont ils étaient en charge.

Le conflit d’intérêt existe-t-il ?

Natacha Cingotti est chargée des questions de transparence et de lobbying pour Friends of the Earth Europe, un réseau d’organisations de développement durable. Elle s’étonne des déclarations de la Royal Bank of Scotland ou de BNP Paribas : « les firmes se félicitent ouvertement et mettent en avant l’influence et les contacts internationaux de leurs nouvelles recrues, sans que cela soit perçu comme un conflit d’intérêt ».

La jeune femme est aussi chargée du suivi d’Alter-EU, une coalition de 165 organisations internationales qui surveillent les activités de lobbying à Bruxelles. Elle relève que la Commission tient un registre des lobbys où l’industrie côtoie les associations, sans distinction. « Cela permet de mélanger les choses, et le type d’influence exercé par les multinationales est mis sur le même plan que celui des organisations à but non lucratif. Le lobbying dans son ensemble est vu comme l’expression des opinions des divers groupes d’intérêt, quelque chose de tout à fait démocratique », remarque-t-elle. C’est pour cette raison que Friends of the Earth s’intéresse exclusivement au « corporate lobbying », autrement dit le lobbying des grandes entreprises.

De fait, interrogée au sujet du reclassement des commissaires, la Commission européenne confirme qu’il s’agit d’une pratique répandue, et qui n’est pas perçue comme problématique : depuis le renouvellement de la Commission fin 2009, 11 commissaires ont notifié une activité dans le secteur privé. La liste n’est pas disponible, mais les cas de Joe Borg, pour la FIPRA, un cabinet de conseils en affaires publiques, et de Louis Michel, pour Credimo, une société immobilière hypothécaire et de capitalisation, ont été examinés par le comité.

Meglena Kuneva, commissaire chargée de la Protection des consommateurs de 2004 à 2009

Il est à noter que le comité d’éthique, réuni 11 fois pour les commissaires de la première commission Barroso, n’a jamais rendu d’avis défavorable. Mais selon son président, Michel Petite, ancien directeur général du service juridique de la Commission et reconverti en 2008 dans le cabinet d’avocats Clifford Chance, « le comité rend un avis », et c’est la Commission elle-même qui prend la décision finale. Les deux autres membres du comité sont : Rafaël Garcia-Valdecasas, ancien juge au tribunal de 1ère instance à Luxembourg et Terry Wynn, ancien eurodéputé britannique (Labour, PSE) et président de la commission budget au Parlement européen de 1999 à 2004. Jusqu’à maintenant, la composition du comité d’éthique qui a évalué le cas de Günter Verheugen et d’autres anciens commissaires de la Commission Barosso I, n’avait jamais été rendue publique, et aucune disposition ne le prévoit.

La « délicatesse » des commissaires à l’épreuve

En regardant de plus près, les quatre recrutements récemment médiatisés des anciens commissaires évoquent un risque de conflits d’intérêt. La Bulgare Meglena Kuneva, qui collabore à présent avec la banque BNP-Paribas, a été responsable de la directive Crédits durant son mandat à la protection des consommateurs.

Contactée à ce sujet BNP-Paribas souligne la récente « campagne de féminisation du personnel dirigeant de la banque et son orientation de plus en plus internationale », sans plus de précisions.

Munich Re, numéro un mondial de la réassurance, a accueilli Benita Ferrero-Waldner dans son conseil de surveillance. L’ancienne commissaire aux relations extérieures s’est impliquée notamment en faveur du projet Desertec, un plan d’approvisionnement électrique de l’Europe par un réseau de centrales solaires en Afrique du Nord, dont Munich Re est un des acteurs principaux. Dans un communiqué de presse de février 2009, l’ancienne commissaire, et ministre fédéral des affaires étrangères sous Wolfgang Schüssel, cite Martin Luther King pour convaincre de l’urgence écologique de mettre en œuvre le « projet du siècle » avant qu’il ne soit trop tard. Benita Ferrero-Waldner est-elle affectée de près ou de loin à ce projet ? Le service des relations publiques de Munich Re, n’a pas souhaité répondre et renvoie à un communiqué de presse laconique. L’ancienne commissaire a également accepté des postes rémunérés auprès de Norman Foster Associate, cabinet d’architectes star des projets d’envergure, et auprès de Gamesa Corporacion Technologica, spécialisée dans la technologie des énergies renouvelables… Dans de telles conditions, les conseils de Benita Ferrero-Waldner seraient en tout cas d’une valeur inestimable pour les entreprises impliquées dans le projet Desertec.

De son côté, Ryanair a trouvé en la personne de son nouvel administrateur Charlie McCreevy, ancien commissaire au Marché intérieur et Services, un défenseur tout aussi précieux : les plaintes récurrentes des compagnies aériennes européennes auprès de la Commission, concernant Ryanair, pourraient remettre en cause le fonctionnement financier de la compagnie low-cost. Air France, notamment, dénonce les subventions régionales perçues par Ryanair par l’intermédiaire des petits aéroports sur lesquels la compagnie low-cost a fondé son activité. Avec KLM et Alitalia, Air France a évalué le total perçu de cette manière en Europe par Ryanair à 660 millions d’euros en fourchette basse pour l’année 2008.

Les grandes compagnies européennes estiment que ces aides régionales devraient être surveillées au niveau européen comme le sont les aides d’Etat dans le cadre des législations très strictes sur la concurrence. Ryanair serait en effet déficitaire si les subventions régionales n’échappaient pas au dispositif européen sur la concurrence. Les régions se plaignent également de l’absence de recours pour elles lorsque la compagnie demande une augmentation des subventions déjà attribuées. Ryanair peut menacer de s’installer du jour au lendemain dans un aéroport voisin et, contrairement aux régions, qui sont tenues de payer une aide pour une durée définie, la compagnie peut quitter l’aéroport sans être poursuivie.

Charlie McCreevy, commissaire chargé du Marché intérieur et des Services de 2004 à 2009

Charlie McCreevy, longtemps ministre des Finances en Irlande, après avoir été ministre du tourisme, est de longue date un admirateur de la réussite de Ryanair. En 2006, Micheal O’Leary, PDG de Ryanair, lance une offre controversée pour le rachat d’Aer Lingus, l’autre grande compagnie irlandaise. Alors que la Commission examine l’affaire, Charlie McCreevy, prend la parole pour saluer les réussites de Ryanair : « A bien des égards, Ryanair est une « success story » impressionnante. La compagnie a transformé la vie des gens, les possibilités de faire des affaires, et jusqu’aux comportements », s’enthousiasme-t-il. Mais la Commission n’en a pas moins interdit le rachat d’Aer Lingus.

Une révision du « code de conduite » ? Un jour, peut-être…

Il n’est pas tout à fait hasardeux de supposer que Charlie McCreevy cherchera à user de ses informations et de son influence pour éviter à Ryanair de perdre les aides régionales. S’agit-il pour autant d’un conflit d’intérêt ?

Le « code de conduite des commissaires » ne mentionne à vrai dire même pas la notion. Le comité d’éthique est réuni lorsque la nouvelle charge annoncée par un commissaire est « en lien avec son ancien portefeuille ». L’argumentation entre la Commission européenne et les défenseurs de la transparence porte donc là-dessus. Autrement dit est-ce-que l’ancien portefeuille de Charlie McCreevy au Marché intérieur est opposable à son poste chez Ryanair ?

Les plaintes concernant la compagnie devraient relever de la direction générale des Transports. Alter-EU observe cependant que, dans la nouvelle commission Barroso, les plaintes au sujet de Ryanair relèvent à présent de la concurrence et donc du Marché intérieur…

En vérité, le « code de conduite des commissaires » s’étend très peu sur le sujet : le comité d’éthique est chargé d’évaluer si la nouvelle activité est bien « compatible avec le Traité de l’Union européenne ». Et, généralement, lorsque la situation est litigieuse, l’ancien commissaire se voit tout au plus recommander de ne pas se charger des dossiers dont il a été responsable, et de ne pas contacter les personnes avec lesquelles il était en relation lors de son mandat. Selon Michel Petite «  il y a conflit d’intérêt lorsqu’une personne connaît une affaire sous une casquette [commissaire] et qu’elle agit sur cette même affaire sous une autre ». Il ajoute également que les commissaires « doivent pouvoir travailler » suite à leur mandat.

Benita Ferrero-Waldner, Commissaire chargée des Relations extérieures et de la Politique européenne de voisinage de 2004 à 2009

Le Traité de l’Union, dans la section III relative à la Commission, se contente de poser que « les membres de la Commission prennent l’engagement solennel de respecter, pendant la durée de leurs fonctions et après la cessation de celles-ci, les obligations découlant de leur charge, notamment les devoirs d’honnêteté et de délicatesse »…

Alter-EU et Transparency International demandent une révision du « code de conduite » pour préciser la définition de ce que l’on attend des commissaires et rendre plus transparent le travail du comité d’éthique. La recommandation figure également dans une étude commandée par le Parlement européen en 2008, et cette révision est un des engagements pris par José Manuel Barroso au début de son second mandat.

Interrogé à ce sujet, Michael Mann, porte-parole du commissaire aux affaires interinstitutionnelles et administration, affirme cependant que « rien n’a été mis en place dans ce sens pour l’instant », et que « la Commission est satisfaite des procédures actuelles ».

Finalement, au-delà des questions de définition du conflit d’intérêt et de révision du « code de conduite des commissaires », le problème que posent ces recrutements est celui de la gouvernance et du rôle des grandes entreprises dans les décisions politiques, au niveau européen comme au niveau des Etats.

Dans certains pays en particulier, il existe une grande tolérance pour la circulation des élites entre les domaines politiques et économiques. L’extrême technicité des décisions à prendre, et particulièrement au niveau européen, contribue encore à restreindre le cercle des personnes compétentes sur un dossier.

Des dispositions plus claires concernant les carrières politiques pourraient néanmoins modifier profondément la donne. Enfin, une procédure devrait bientôt être lancée auprès du médiateur de la Commission afin que la nomination des membres du comité ad hoc et leurs décisions soit plus transparentes et les informations disponibles.