L’immigration, une priorité de la présidence française de l’UE

Au mois de janvier 2008, le ministre Français de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, Brice Hortefeux entama une grande tournée afin de présenter son projet de Pacte Européen sur l’Immigration et l’Asile à ses partenaires européens.

Thème phare de la campagne de Nicolas Sarkozy, l’immigration était également une priorité affirmée de la présidence française de l’UE entamée le 1er juillet dernier et dont la conclusion du Pacte devait être le point d’orgue. Celui-ci fut donc officiellement présenté aux ministres compétents réunis en Conseil européen « Justice et affaires Intérieures » à Cannes sept jours seulement après la début officielle de la présidence française, et une version consensuelle a été formellement adoptée par les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Union Européenne des 15 et 16 octobre derniers.

Alors que les dirigeants politiques européens de tous bords se sont accordés sur les principes contenus dans le Pacte (dans sa version corrigée) il n’en va pas de même pour les autres acteurs européens du domaine des migrations. En France comme dans d’autres pays, associations, partis et organisations internationales concernés par le thème ont exprimé leurs inquiétudes. A l’heure où la circulation des biens et des services est facilitée et intensifiée, l’Union Européenne est accusée de se constituer en « Europe forteresse » pour les flux humains. Malheureusement, ces craintes sont légitimes.

Au travers de ce Pacte, la politique migratoire européenne semble s’engager durablement dans une direction résolument opposée aux droits de l’homme et aux valeurs fondamentales de l’Union Européenne. Une lecture approfondie du texte permet en effet de constater un écart réel et profond entre les valeurs fondatrices de l’UE et les objectifs politiques sécuritaires – et, a fortiori, les mesures concrètes. Inscrit dans un texte destiné à constituer le cadre de la future politique migratoire européenne, un tel déséquilibre ne peut que s’aggraver au travers des mises en oeuvre qui en découleront. Au plan symbolique enfin, l’esprit fonctionnaliste du Pacte, incompatible avec le domaine de l’immigration, contribue à saper la légitimité d’une Union Européenne déjà en difficulté sur ce point.

L’hypocrisie de l’allégeance aux droits de l’homme

« Fidèle aux valeurs qui n’ont cessé d’inspirer depuis l’origine le projet européen et les politiques mises en oeuvre, le Conseil européen réaffirme solennellement que les politiques migratoires et d’asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l’homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés ». Ainsi est formulée l’allégeance aux valeurs et aux normes fondamentales de l’Union Européenne dès l’introduction du Pacte européen sur l’immigration et l’asile.

Mais dans la lutte traditionnelle opposant cet idéalisme fondateur au pragmatisme affirmé d’Etats qui voient dans les migrations une menace potentielle pour leur cohésion sociale et leur prospérité économique, c’est clairement le pragmatisme qui l’a emporté. D’une politique migratoire européenne, on est passé à une gestion concertée de flux qui s’évalue non pas en termes de justice mais en termes d’efficacité, et dont le but est de de prévenir et d’anticiper les migrations non choisies, depuis les pays d’origine jusqu’aux pays d’accueil, en passant par la frontière et les pays de transit.

Sur le thème de l’immigration familiale par exemple, le Pacte donne la possibilité aux Etats membres de conditionner l’immigration familiale à des critères matériels et sociaux qu’ils définiront eux-mêmes, et ce en dépit du droit international qui reconnaît à toutes les personnes le droit à une vie privée et familiale.

Quant à la liberté de circulation, présentée en introduction du Pacte comme un des progrès principaux de l’intégration européenne, elle n’est pas oubliée puisqu’elle est utilisée pour justifier une gestion solidaire des frontières extérieures de l’Union. Par là, L’UE s’éloigne non seulement des valeurs qu’elle revendique au travers des possibilités d’interprétation et d’entorses inscrites dans le texte, mais elle n’hésite pas non plus à brandir et utiliser ces valeurs différement selon ses besoins.

Enfin, si le Conseil confirme dans le Pacte la possibilité de passer des accords engageant des Etats tiers (notamment les Etats de transit) à prendre part à la régulation des flux migratoires clandestins, il semble vouloir ignorer les conséquences de ces actes, notamment les violations aux Droits de l’Homme qui ont été et pourront être de nouveau perpétrées en leur nom.

Dans un entretien du 24 juillet 2008, Thierry Mariani, député UMP spécialiste des questions migratoires, déclarait que « le Pacte européen pour l’immigration a reçu bon accueil en Europe. La directive retour a mis en évidence le fait qu’en France, la durée de rétention est très faible. La France n’a pas à recevoir de leçons de Droits de l’Homme sur l’accueil des étrangers ». Il apparaît donc clairement qu’au sens de la majorité politique française, le consensus autour du Pacte et les nouvelles normes juridiques se substituent aux Droits de l’Homme comme valeurs de référence de la politique migratoire européenne.

Une nature intergouvernementaliste

Le Pacte affirme donc la garantie des droits mais adapte ces droits à l’objectif politique poursuivi, dans un esprit pragmatique avéré. Ainsi le droit d’asile est-il garanti comme un droit fondamental, mais soumis aux mêmes restrictions et contrôles notamment au passage de la frontière, alors que l’on sait que 90% des demandeurs d’asile sont entrés en Europe irrégulièrement. Une même logique pragmatique a animé le processus de définition du Pacte.

Le Pacte est clairement marqué par l’influence idéologique de la majorité française, que l’on perçoit au fil du texte, soit ouvertement par des formules telles que « le Conseil appelle les Etats membres à mettre en place une politique d’immigration choisie » (un des étendards de Nicolas Sarkozy pendant sa période au ministère de l’intérieur), soit plus subtilement : « ces politiques (d’intégration) devront reposer sur l’équilibre des droits des migrants et de leurs devoirs ».

De plus, si Brice Hortefeux revendique avoir maintenu un dialogue permanent avec la Commission Européenne et le Parlement au cours de la phase de correction du texte, c’est en se rendant auprès de chaque dirigeant européen qu’il a effectué ses concessions les plus importantes, et particulièrement à la demande des ses partenaires les plus puissants : l’Espagne au sujet du contrat d’intégration, l’Allemagne à propos de la mutualisation des traitements des demandes d’asile. Les enjeux idéologiques et nationaux ont donc eu leur place dans un processus de décision qui reflète les rapports de force intra-communautaires.

Le Pacte reflète également les rapports de force internationaux. Alors que la politique migratoire est à la limite des affaires internes et externes, les auteurs du Pacte n’ont à aucun moment entamé le dialogue avec les Etats tiers, pourtant concernés au tout premier plan par les deuxième et cinquième points du Pacte. Le Conseil déclare ainsi être convaincu que « cette approche qui traite à la fois de l’organisation de la migration légale, de la lutte contre l’immigration irrégulière et du développement des pays d’origine est une approche très pertinente ».

Le Pacte s’appuie donc sur des relations Nord-Sud et Est-Ouest inégales et renforce cette situation de fait en offrant la possibilité d’un conditionnement, direct ou indirect, de l’aide au développement à des engagements en matière migratoire. Une formule enfin attire l’attention par son ton universaliste : « tous les Etats ont obligation de réadmettre leurs ressortissants qui sont en situation irrégulière sur le territoire d’un autre Etat ».

Le paradoxe en est que la nature du droit communautaire est à même de servir les intérêts d’un Pacte qui, par sa genèse, par son contenu et par ses propositions, est d’une nature foncièrement intergouvernementaliste.

Quelle portée juridique pour le Pacte ?

A première vue, le Pacte européen sur l’Immigration et l’Asile est pourtant bien inoffensif. Sa dénomination d’abord, qui correspond à une zone floue de la nomenclature juridique communautaire, le fait entrer, dans la catégorie du droit mou parmi les produits de l’inflation juridique. Son ton ensuite, tout en nuances et prudence, succession d’invitations et d’engagements moraux comme la « renonciation aux régularisations massives » ou l’invitation à « respecter les décisions d’éloignement des autres Etats membres »... Son parti pris, enfin, de rappeler la souveraineté des Etats sur le contrôle des frontières, définition des critères d’admission au séjour... Ainsi que le résume le député PS à l’Assemblée nationale Christophe Caresche, « il ne faut pas exagérer la portée du pacte européen pour l’immigration et l’asile, l’immigration reste d’abord une compétence nationale ».

Brice Hortefeux

Un des objectifs de la présidence française du Conseil de l’Union européenne était d’obtenir un accord commun sur l’avenir des politiques migratoires de l’UE. Photo : flickr, MEDEF

Est-ce à dire qu’il n’aura aucun effet ? Une première réponse est que beaucoup d’éléments du pacte existent déjà aux plans nationaux et/ou communautaire. Ainsi la coordination européenne par le système d’information Schengen II ou, en France, le conditionnement du regroupement familial à des critères matériels précis et produisant des effets de seuil avérés, existent-ils déjà.

Dans ce cas, le Pacte entérine une réalité, lui attribue ses lettres de noblesse en l’érigeant comme modèle, et, ce faisant, contribue à son institutionnalisation. Il dégage des directions consensuelles pour les Etats membres pour lesquels l’immigration n’est pas (encore) une problématique nationale majeure, et revendique la paternité spirituelle de toute politique migratoire européenne à venir.

Enfin et surtout, son adoption coïncide avec la mise en place d’éléments de droit dur dont la multiplication pourrait à terme contribuer à faire des migrations une compétence de fait du droit communautaire. On pense notamment à la « directive retour » (souvent qualifiée de « directive de la honte ») qui met en place un arsenal de normes et de moyens pour lutter contre les migrants clandestins et qui a provoqué un véritable tollé parmi les Etats latino-américains. Dans le domaine de l’immigration comme ailleurs, la souveraineté nationale soit progressivement grignotée par la progression du droit communautaire.

Quelle peut alors être la stratégie de la France en proposant un Pacte en plus de la codification croissante existante au plan communautaire ? Les objectifs de la France étaient en fait multiple : il s’agissait tout d’abord de bénéficier du prestige d’une relance de l’intégration politique européenne dans un domaine clé ; ensuite de graver dans le marbre la vision sarkozienne des migrations, et aussi sa vision des relations internationales ; et enfin de poursuivre une stratégie de légitimation de la politique nationale par la politique supranationale.

Les contradictions d’une approche fonctionnelle de la politique migratoire européenne

L’approche adoptée avec le Pacte est donc à la fois prudente et puissante, d’autant plus qu’elle est bien plus concrète qu’on aurait pu imaginer. A la clé peut émerger une « intégration de facto » , comme dans le cas de l’agence Frontex. Créée en 2005 avec un rôle et un avenir flous, elle est devenue un acteur incontournable des migrations à la frontière extérieure de l’UE ayant contribué à créer des solidarités de fait par le partage de moyens, de pratiques, de références et de “succès“.

Un tel modèle de coopération technique ne se cantonne plus au contrôle de la frontière maritime sud, mais a dorénavant également vocation à s’étendre au domaine des visas (mutualisation des services consulaires), des expulsions (vols groupés), des incitations au retour (création d’un fonds pour l’aide au retour), du traitement des demandes d’asile (création du Bureau d’appui européen)...

Manifestation à Joinville-le-pont le 11 novembre 2008 contre la réouverture du centre de rétention de Vincennes. Photo : flickr, looking4poetry

Alors qu’on ne pouvait que se féliciter des « solidarités de fait », objectif principal au lancement de l’intégration européenne (avec la Haute Autorité pour le Charbon et l’Acier ou encore la PAC), la question est bien plus délicate dans le domaine des mouvements internationaux d’êtres humains, confrontés à des problématiques tout à fait spécifiques et complexes. On peut se demander dans quelle mesure les solidarités créées justifient le sacrifice d’une politique migratoire respectueuse des Droits de l’Homme. Quand on sait que 90% des demandeurs d’asile en Europe sont entrés irrégulièrement, peut-on réellement se réjouir de l’harmonisation des pratiques et des représentations européennes autour de motifs tels que le refoulement aux frontières ou la déshumanisation des personnes dans une masse de « clandestins » ?

Le conditionnement des droits humains au contexte économique, notamment à la capacité matérielle d’accueil des Etats membres, est lui aussi absurde dans la mesure où l’Europe vieillissante anticipe son déficit démographique, connaît des difficultés de recrutement pour des métiers non qualifiés, pénibles et mal payés que seuls les migrants acceptent d’occuper et qu’elle s’enrichit par les cotisations et les impôts des personnes qui n’ont pas accès aux mêmes droits que les autres travailleurs en matière de protection sociale. Sans craindre les néologismes, on pourrait affirmer que ce n’est pas tant une logique qu’une illogique qui est en train de se former.

La portée symbolique du Pacte

Quand bien même l’on renoncerait à la tentation d’évaluer le Pacte d’un point de vue normatif et universaliste droit de l’hommiste, on pourrait le mettre en perspective avec l’histoire de l’intégration européenne et les récentes difficultés dans le renforcement des aspects politiques, sociaaux et culturels de cette intégration qu’ont constitué les échecs du Traité constitutionnel en 2004 et du Traité de Lisbonne en 2008.

Avec sa politique migratoire, l’Europe se rend responsable de la répétition de motifs fortement symboliques de son histoire. La Pologne a mis en place des camps pour les réfugiés Tchétchènes. La France place en « rétention administrative » des familles entières en toute impunité avant de les expulser. Les techniques les plus modernes de surveillance et d’information dont la biométrie sont utilisées pour les dispositifs de contrôle et de surveillance des personnes à la frontière de l’Union. Les Etats enfin ferment les yeux sur leur responsabilité dans les drames de la migration que leur propre posture répressive nourrit.

Or, l’Union Européenne se trouve aujourd’hui en pleine crise de légitimité. Alors que le Pacte européen propose un certain approfondissement des solidarités communautaires, il prend le contre-pied des valeurs qu’au fil de son histoire l’Europe s’est elle-même fixées. Le véritable pragmatisme pour sortir de cette crise serait de se ressaisir des fondements européens, fussent-ils issus d’une reconstruction mythifiée mais partagée de l’intégration européenne. Car l’histoire de l’intégration européenne, c’est l’histoire du pragmatisme mis au service de l’idéalisme, et non l’inverse.

Le Pacte européen, en soldant le respect des droits fondamentaux qui fondent la légitimité et le sens de l’Europe au nom d’une réalité économique et sociale idéologiquement reconstruite, sape les fondements identitaires positifs des Européens. Dans la logique du Pacte, le migrant est le nouveau bouc émissaire, celui contre lequel le groupe se constitue comme tel. L’Europe se dresserait-elle contre les migrants ? Plusieurs organisations internationales comme l’UNESCO et le HCR s’en inquiètent.

Quoiqu’il en soit, depuis les 15 et 16 octobre 2008, l’Union européenne s’est engagée officiellement et durablement dans une démarche qui se trouve à l’exact opposé de la démarche traditionnellement poursuivie par l’intégration européenne, celle de la lutte pour la défense de la paix, de la démocratie et des droits de l’homme dans un espace voué à l’élargissement. Seul l’avenir nous dira comment cette tendance va évoluer dans le contexte actuel de conjonction de crises financière et économique mais aussi environnementale et alimentaire graves.

Photo du logo:flickr, looking4poetry (manifestation du 10 novembre 2008, contre l’expulsion d’immigrés clandestins afghans à Paris).