Un diritto umano allo sviluppo

Lungi dall’essere associato ad un mero accrescimento del Pil, lo sviluppo di un Paese si misura oggi anche e soprattutto in virtù di una governance democratica e pluralistica, basata sul concetto di rispetto dei “basic needs”. Quei bisogni essenziali, cioè, che comprendono almeno due elementi : materiale (diritto ad avere una casa, vestirsi e nutrirsi) e spirituale (rispetto della dignità di ciascuno). Qualsiasi processo di sviluppo che non porti alla realizzazione di ciò – o, peggio ancora che lo danneggi – è un travisamento dello sviluppo stesso. E’ a tale concetto di sviluppo che hanno fatto riferimento negli ultimi anni tanto l’Unione che l’FMI nell’applicazione della condizionalità. Ma con quali esiti ?

La condizionalità europea

La condizionalità indica quei criteri che legano i volumi di aiuti a determinate performances politiche quali, ad esempio, il rispetto dei diritti della popolazione e l’avvio di un processo di transizione democratica nei paesi normalmente caratterizzati da sistemi di governo autoritari. Il sistema della condizionalità è stato da sempre accompagnato da dure critiche a livello internazionale : ci si è chiesti, infatti, fino a che punto è possibile e giusto imporre a Stati terzi una determinata condotta rispettosa dei diritti umani e della democrazia sotto il “ricatto” di un aiuto finanziario e fino a che punto, riforme eventualmente realizzate per ottenere tranches di aiuti, siano destinate a durare se non efficacemente supportate da un reale convincimento socio-politico-culturale interno circa la loro efficacia.

Dopo il 1989, fu la fine del conflitto bipolare a spingere tutti i paesi dell’OCSE a dichiarare il proprio impegno ad introdurre alcune forme di condizionalità politica alla cooperazione allo sviluppo che si impegnavano solennemente a rafforzare. Alla luce della centralità riconosciuta all’individuo in quanto tale, veniva a determinarsi l’interazione secondo cui il rispetto dei diritti umani è essenziale per lo sviluppo, e la cooperazione - a sua volta- è uno strumento fondamentale per la promozione di tali diritti. Da tale momento in poi, tutti gli accordi di associazione e di cooperazione conclusi dall’Unione, conterranno una clausola-tipo, detta “clausola elemento essenziale” o “clausola di condizionalità” o “clausola democratica” che recita così : “Tutte le disposizioni dei relativi accordi si fondano sul rispetto dei principi democratici e dei diritti dell’uomo che ispirano le politiche interne ed internazionali della Comunità e dei suoi partners” . L’utilizzo di tale clausola si è - di fatto - rivelato molto efficace, sorretto dall’incentivo di garantire l’adesione all’Unione ai soli paesi che riuscivano a soddisfare criteri ritenuti fondamentali non solo perché parte dell’acquis communautaire, ma perché riconosciuti a livello universale.

La possibilità di intervenire – nelle ipotesi di violazioni gravi e persistenti dei diritti dell’uomo o interruzione del processo di transizione democratica – con misure “negative”, ossia a carattere sanzionatorio (l’avvio di inchieste internazionali, la modifica del contenuto dei programmi di cooperazione o dei canali utilizzati, il rinvio delle firme o delle decisioni necessarie all’attuazione della cooperazione, la sospensione dei contatti bilaterali, il differimento di nuovi progetti, l’embargo commerciale sino alla cessazione dell’attività di cooperazione e di aiuto allo sviluppo) è stata in verità progressivamente sempre più ridotta.

L’Unione ha infatti preferito preparare ex ante un paese a raggiungere determinati standard per poi imporre la condizionalità ex post, quando il Paese fosse già più in grado i soddisfare i requisiti richiesti. I filoni di stanziamenti sono sempre stati molteplici : il FES (Fondo Europeo di Sviluppo), il capitolo di bilancio inerente “gli aiuti umanitari” e, a partire dal 1994, grazie ad una proposta del Parlamento europeo, è stato creato un apposito capitolo di bilancio denominato B7-70, dal titolo “Iniziativa europea per la democrazia e la protezione dei diritti dell’uomo”. Con questo specifico capitolo di bilancio, gli aiuti finanziari devono essere erogati su base apartitica, a favore soprattutto di organismi non governativi e senza scopi di lucro per rafforzare i principi democratici e le iniziative destinate alla società civile.

Si colgono così gli aspetti più decisivi dell’evoluzione attuata dall’Unione Europea nel corso degli anni : i principi fondamentali non sono più obiettivi da raggiungere e ai quali subordinare eventuali “premi” o “sanzioni”, ma viene riconosciuta la loro importanza come veri e propri criteri ispiratori di una condotta tanto interna quanto internazionale. Riconoscere un maggior senso di owerneship ai governi dei paesi destinatari si è rivelato il mezzo pacifico più efficace per motivare e ripristinare quelle situazioni di legalità eventualmente violate. L’attuazione delle sanzioni, ha – anzi – dimostrato tutta la sua negatività, portando spesso ad un peggioramento delle situazioni politiche dei Paesi terzi con un rafforzamento dei precedenti sistemi dittatoriali esistenti che hanno avuto buon gioco nell’attribuire alle sanzioni ricevute il protrarsi delle condizioni di sottosviluppo dei propri governi.

Se è vero che tramite il cosiddetto Budget B7-70 l’Unione stanzia una cifra annuale di cento milioni di euro per la promozione dei diritti umani e che in aggiunta esistono una serie di programmi finanziari (TACIS, PHARE, MEDA, ALA) che prevedono aiuti tecnici e finanziari unilaterali, è pur vero che resta necessario un maggiore coordinamento tra questi strumenti e le clausole di condizionalità democratica, nonchè tra la dimensione regionale di sostegno allo sviluppo e quella internazionale, gestita – a livello finanziario – dalle Istituzioni di Bretton Woods.

Il Fondo Monetario Internazionale

Il nuovo ordine economico internazionale creato a Bretton Woods nel 1944, fu caratterizzato non solo dalla nascita di Organizzazioni multilaterali con finalità dedite ad incrementare lo sviluppo, ma anche da un acceso dibattito sul concetto stesso di sviluppo.

Nel decennio 1950–1960 gli Stati più poveri erano diventati numericamente preponderanti rispetto ai Paesi più ricchi in seguito al processo di decolonizzazione e, per questo, le questioni inerenti al loro sviluppo economico e sociale hanno finito con l’assumere la rilevanza di questioni di primaria importanza nella vita di relazione internazionale. L’esito più rilevante di questo lungo e approfondito dibattito è consistito nel progressivo radicarsi nella coscienza dei popoli di tutto il mondo di due convincimenti generali : a) che esiste un collegamento tra lo sviluppo delle diseguaglianze, sia a livello mondiale che all’interno di ciascun paese ; b) che i popoli del Terzo Mondo, dopo aver rivendicato vittoriosamente a seguito della decolonizzazione il proprio diritto di sovranità, devono ora riappropriarsi dei mezzi materiali e culturali per essere realmente i principali artefici della loro esistenza.

Da ciò deriva la consapevolezza che nessun paese, sia pure potente, possa trarre benefici dalle disgrazie altrui : ogni Stato prima o poi avrà bisogno di un aiuto da parte di qualcun altro : la solidarietà internazionale è, quindi, il nuovo cardine dello sviluppo. Tale nozione si veste di una duplice dimensione : una di tipo etico-giuridico secondo cui spetta agli Stati più sviluppati e alla Comunità internazionale nel suo insieme impegnarsi per eliminare o almeno ridimensionare le stridenti ineguaglianze nello sviluppo mondiale ; ed una di tipo più concreto e meno ideale che è il risultato dell’interconnessione crescente tra le economie dei Paesi emergenti e i “valori positivi” di riferimento della società internazionale (pace, democrazia, diritti umani e sviluppo).

La solidarietà internazionale, in questa prospettiva, dovrebbe essere un mezzo per favorire il dinamismo della self- reliance : è la convergenza libera e volontaria degli sviluppi responsabili dei diversi popoli che trasforma una solidarietà di fatto in una solidarietà cosciente, organica e viva. In questa visione, il principio della sovranità nazionale sembra, dunque, dover cedere il passo a quello di una comunità internazionale fondata su univoci valori di giustizia e di reciproco rispetto, pur sempre però nella salvaguardia delle diversità culturali coinvolte in questo ambizioso disegno. Nel nuovo ordine economico internazionale, le Istituzioni finanziarie multilaterali dovevano riflettere tali convincimenti. L’attività finanziaria del FMI iniziò a svilupparsi tramite la concessione di prestiti ai paesi bisognosi, con lo scopo che essi potessero provvedere ad eliminare squilibri insorti nelle proprie posizioni esterne che potevano manifestarsi sia in deficit della bilancia dei pagamenti, sia in una posizione precaria delle riserve.

In questo periodo iniziale della sua attività, infatti, l’autorità del FMI era molto concentrata sull’impedire che taluni dei suoi paesi membri perseguissero i propri interessi nazionali a danno di quello collettivo, piuttosto che guardare oltre e dedicarsi alle problematiche dello sviluppo. In risposta ai mutamenti che hanno caratterizzato il contesto internazionale dal secondo dopoguerra in poi, alle numerose crisi finanziarie dovute alla fuga di capitali e alla rapidità di trasmissione del contagio, il FMI non solo ha esteso la sua attività di vigilanza (prima limitata ai soli tassi di cambio) anche alla garanzia di una maggiore stabilità finanziaria e alla crescita sostenibile degli Stati membri, ma si è anche dedicato ad approfondire l’attività di prevenzione delle crisi del sistema finanziario e monetario internazionale attraverso accordi di condizionalità cosiddetti di stand by.

L’apertura di credito da parte del FMI viene condizionata all’attuazione di uno specifico programma di riforme economiche : all’atto della richiesta di finanziamento, infatti, lo Stato redige una letter of intent in cui descrive minuziosamente le misure che adotterà per risanare la propria economia. L’obiettivo era quello di evitare che i soldi stanziati dal Fondo venissero utilizzati per scopi diversi da quelli perseguiti dall’organizzazione e garantire che allo scadere del termine del prestito lo Stato debitore fosse in grado di riacquistare la valuta nazionale scambiata con la valuta internazionale. Lo stanziamento delle risorse finanziarie “condizionate” avviene quindi tramite un procedimento sequenziale in cui : si seleziona il paese destinatario degli aiuti ; si definiscono le condizioni macro- economiche e strutturali per poter usufruire del programma ; si passa alla fase dell’implementazione.

Sulla base poi di un rapporto stilato dai funzionari del FMI inviati in missione nel Paese richiedente, il Comitato esecutivo approva il prestito tramite uno stand-by-arrangement che viene allegato alla letter of intent. Nell’accordo di stand-by si definiscono anche le modalità di erogazione per fasi (phasing) delle diverse credit tranches ed il loro ammontare la lettera costituisce un documento di massima, privo di qualsivoglia effetto vincolante, né essa potrebbe considerarsi un atto unilaterale con cui lo Stato si impegna sul piano internazionale. Da ciò deducendosi che un’ eventuale violazione della lettera non farebbe sorgere alcuna responsabilità dello Stato. Si giustifica così tanto la discrezionalità adottata dal Fondo nel decidere la concessione del credito alla Stato richiedente e nel gestire l’erogazione delle risorse, quanto il maggiore elemento di debolezza della condizionalità internazionale.

Nonostante, infatti, l’evidente natura contrattuale del rapporto instaurato tra il Fondo e lo Stato beneficiario, vi è accordo oggi nel ritenere che lo stand-by arrangement non possa considerarsi un accordo internazionale ma una decisione del Fondo. La lettera di intenti resta quindi sprovvista della chiara volontà di obbligarsi da parte dello Stato richiedente. Manca, dunque, l’animus contrahendi dei due soggetti coinvolti nel negoziato.

Proprio simili modalità di svolgimento dell’ attività di sostegno finanziario hanno messo il FMI al centro di un calderone di critiche. Solo a partire dal 1968 il FMI ad esempio, in risposta a numerosi attacchi circa l’ampia discrezionalità nella scelta dei paesi beneficiari e nelle condizioni da applicare, rese noti i criteri sulla cui base sarebbero state giudicate le richieste di finanziamento e solo nel 1979 tale decisione venne sostituita con il più serio impegno di adottare apposite Guidelines on Conditionality, modificabili periodicamente. Con le nuove linee guida, il Fondo ha sviluppato una forma di condizionalità diversa da quella incrementale e definibile strutturale : gli aiuti, cioè, sono sempre più spesso vincolati alla ristrutturazione di interi settori e/o alla liberalizzazione dei mercati. E’ innegabile, tuttavia, che tali progressi abbiano coinciso con l’accusa di ingerenza negli affari interni degli Stati beneficiari.

Accusa che trova pieno fondamento nell’imposizione di programmi di riforma sempre più invasivi. La nuova forma di condizionalità strutturale prevede che la disciplina dei settori interessati sia modellata secondo schemi predisposti dagli economisti del Fondo e che preveda anche interventi microeconomici (esclusi sia dagli obiettivi generali dell’organizzazione che dai fini dell’attività di sostegno finanziario), non lasciando margini di discrezionalità allo Stato destinatario nemmeno per decidere i mezzi e gli strumenti per conseguire i risultati stabiliti.

Convergenza e coordinamento

Dopo un periodo di “offuscamento” del FMI, legato alla sua forte politicizzazione e alla sua conseguente inidoneità a contribuire efficacemente ad un concetto di sviluppo moderno, le recenti crisi economiche internazionali, sembrano aver riportato in auge il meccanismo che ruota attorno al Washington consensus e che forse - tra breve – potrebbe divenire Beijin consensus.

Nel 2008, infatti, l’FMI ha aiutato alcuni paesi dell’Est a fronteggiare la crisi economica : il rafforzamento delle risorse del FMI ha permesso, ad esempio, che l’Ungheria beneficiasse di 15,7 miliardi di dollari. L’Europa ha bisogno del FMI ma questo deve osservare un attento bilanciamento : non dovrà subordinare i propri prestiti a rigide condizioni perchè si rischierebbe un default, ma dall’altro lato non può continuare a mantenere la “mano leggera”, appoggiando programmi la cui riuscita dipende solo dalle proiezioni ottimistiche dei futuri tagli di budget o dalla crescita economica. Nonostante la recente crisi greca e le sue ripercussioni internazionali paiono aver mostrato una forma di coordinamento nella gestione degli aiuti tra l’Unione e il Fondo, molte divergenze permangono.

Innanzitutto, l’Unione difende strenuamente il suo approccio caso per caso mentre l’ Fmi e la Banca Mondiale (http://www.worldbank.org) adottano clausole di condizionalità standard, non modellate di volta in volta sulle specifiche esigenze dei diversi Stati beneficiari e per questo si sono spesso rivelate fallimentari Da più voci, così, si è suggerito di superare la logica del “trattamento uniforme” con una prassi ispirata alla “diseguaglianza compensatrice” e si è suggerita una tendenziale convergenza verso l’esempio europeo.

Dall’altro lato, se la positiva evoluzione dell’Unione sembra essere avvenuta realmente nell’interesse dei paesi beneficiari, così non è nell’ambito internazionale in cui una convergenza di azioni si impone anche nell’attività delle due Istituzioni stesse. Senza adeguate politiche macroeconomiche attuate dai governi locali per correggere gli squilibri economici dei Paesi più arretrati, il positivo impatto dell’aiuto fornito dalla Banca Mondiale con i suoi Structural Adjustment Loans non si potrebbe mai realizzare. Ebbene, gli studiosi chiamano questa logica “Consultative cross- conditionality” : tale collaborazione, infatti, rischia di divenire semplicemente più gravosa per i paesi beneficiari, costretti ad adeguarsi a doppi criteri.

Nella realtà attuale multilaterale, inoltre, molti sono i problemi legati alla concessione degli aiuti : quanto più si allunga, ad esempio, la catena dei soggetti coinvolti nell’aiuto, tanto più le cose si complicano. Oggi avviene frequentemente che un progetto di aiuto, deciso da un’organizzazione internazionale (o dal governo di un paese sviluppato), preveda il finanziamento di un’organizzazione non governativa o di un ente regionale o locale che, a sua volta, ne affida l’esecuzione a soggetti del paese in via di sviluppo. Ciascuno di questi passaggi può comportare divergenze di interessi o di valutazione della situazione in cui si agisce, che possono comportare uno scostamento dagli obiettivi originari del progetto e un mancato o parziale raggiungimento dei risultati previsti.

Da qui la necessità di un coordinamento che dovrebbe accompagnarsi, tanto a livello europeo, quanto nell’ambito inernazionale, all’implementazione di meccanismi di monitoraggio più efficaci. La possibilità di vincolare l’allocazione dei fondi affluiti tramite l’aiuto alla realizzazione di specifici progetti di investimento non elimina, infatti, il problema della fungibilità. Il governo beneficiario potrebbe sempre avere la possibilità di riallocare parte del proprio bilancio in spese diverse da quelle inizialmente previste, grazie alla maggiore libertà di manovra resa disponibile tramite l’aiuto.

Occorrono obiettivi chiari, circoscritti e attuabili soprattutto con il coinvolgimento degli attori informali : solo così i donatori potranno mantenere quella credibilità internazionale così difficilmente raggiunta negli anni. Tutto ciò dimostra la necessità di rimette in discussione soprattutto il ruolo tradizionalmente avuto dagli Stati, per dare spazio ai protagonisti dei processi di sviluppo, vale a dire soprattutto alla società civile, secondo un concetto di sviluppo “umano-centrico” che oltrepassi le semplice logiche economiche.

(Foto logo : riunione plenaria del Fondo Monetario Internazionale ; fontr : flickr.com)