Un nombre de députés européens qui n’a cessé de croître…

Les élections directes de 1979 ont été la première occasion d’accroître sensiblement le nombre de membres, qui a été porté de 198 à 410. Au sein du premier Parlement élu, les quatre « grands » Etats se sont vu attribuer 81 sièges chacun, afin de mieux tenir compte de leur population ; la Belgique et les Pays-Bas en ont eu 25, l’Irlande et le Danemark 15 ; le Luxembourg, déjà surreprésenté, a conservé 6 sièges, qui semblaient un minimum pour garantir une juste représentation des diverses forces politiques du Grand-duché.

La croissance des effectifs du PE au fil des élargissements successifs de l’Union a rendu indispensable la limitation de la taille de l’assemblée. En 1997, le traité d’Amsterdam a donc introduit le principe d’un plafond de 700 membres. Celui-ci a cependant été remis en cause dès 2001 par le traité de Nice, qui prévoyait 732 élus, et par les traités d’adhésion. A la veille des élections de juin 2009, le Parlement comptait 785 membres, à l’issue de l’élection de 35 députés roumains et 18 députés bulgares. Afin de limiter cette inflation continue, le traité d’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie prévoyait toutefois que le nombre total de députés à élire lors des élections européennes de juin 2009 serait de 736, dont 72 Français.

Au terme d’un long processus de négociations, le Conseil européen du 17 octobre 2007 a introduit dans le Traité de Lisbonne la limite de 751 membres. En l’absence de ratification du Traité de Lisbonne par la totalité des Etats membres avant les élections de juin 2009, le nouveau PE a toutefois été élu selon les dispositions du Traité de Nice, et est entré en fonctions avec 736 députés.

736, 751 ou 754 députés ? L’imbroglio post-Lisbonne

Le nombre de députés du PE est amené à évoluer durant la législature 2009-2014. Le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 avait néanmoins prévu l’éventualité d’une entrée en vigueur du traité après les élections de juin 2009. Un accord politique a été trouvé afin que le nombre de députés européens soit accru conformément au traité de Lisbonne (de 736 à 751), dès l’entrée en vigueur de celui-ci, sans attendre la prochaine élection (juin 2014). L’annexe 1 des conclusions du Conseil européen prévoit ainsi que, dans un tel cas, « des mesures transitoires seront adoptées dès que possible afin d’augmenter, jusqu’au terme de la législature 2009-2014 (…) le nombre de membres du PE des 12 États membres pour lesquels ce nombre devait connaître une augmentation. Dès lors, le nombre total de membres du PE passera de 736 à 754 (…) L’objectif est de faire en sorte que cette modification entre en vigueur, si possible, dans le courant de l’année 2010 ». La différence positive de 3 députés par rapport aux effectifs prévus par le Traité de Lisbonne (751) s’explique par l’impossibilité de provoquer la démission d’office de 3 députés allemands légalement élus en juin 2009, l’Allemagne étant le seul Etat à voir sa représentation baisser (de 99 à 96) en vertu du Traité de Lisbonne.

Le Conseil européen de juin 2009 précisa les conditions auxquelles les 18 députés supplémentaires pourraient rejoindre le PE, une fois le traité de Lisbonne entré en vigueur. Les 12 États membres concernés étaient appelés à désigner des candidats élus au suffrage universel direct au terme soit d’une élection spécifique, soit d’un calcul basé sur le résultat des élections européennes de juin 2009 ou soit encore de la désignation, par leur parlement national et en son sein, du nombre de députés requis.

Le traité de Lisbonne : sitôt entré en vigueur, sitôt révisé

Les conclusions du Conseil européen s’avérèrent beaucoup plus difficiles à mettre en œuvre que prévu. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil européen n’avait pas la compétence juridique pour adopter une décision formelle sur la composition du PE. Il l’a aujourd’hui, en vertu de l’article 14.2 TUE, mais le traité fixe également le nombre maximum de députés à 751. Il a ainsi fallu se résoudre à réviser le traité pour y inscrire l’augmentation temporaire du nombre de sièges de 751 à 754. Concrètement, cela implique de modifier le protocole n° 36 annexé au traité sur l’Union, afin de fixer la nouvelle répartition des sièges et de définir les méthodes autorisées pour désigner les nouveaux députés.

L’article 48 codifie la procédure de révision des traités. Il dispose que le gouvernement d’un État membre peut proposer une modification au Conseil ; elle est alors transmise au Conseil européen qui consulte le PE et la Commission. Une convention est ensuite convoquée, sauf si le changement est jugé mineur et que le PE partage cet avis. Dans tous les cas, une Conférence intergouvernementale doit être réunie pour travailler sur la réforme avant qu’elle ne soit validée par le Conseil européen. Les modifications au traité entrent en vigueur après leur ratification par tous les États membres.

Dans le cas qui nous intéresse, la modification a été proposée au Conseil par le gouvernement espagnol au début du mois de décembre 2009, juste après l’entrée en vigueur du traité. Elle a été examinée par le Conseil des affaires générales, qui l’a fait suivre au Conseil européen des 10-11 décembre 2009. Celui-ci a choisi de ne pas réunir de Convention ; après approbation du PE, il a convoqué en juin 2010 une conférence intergouvernementale. Celle-ci a adopté la proposition espagnole telle quelle. Les Etats membres ont alors été appelés à ratifier la réforme. Ce processus, on le sait, peut s’avérer long et l’a déjà été plus que prévu. Le Conseil européen prévoyait que les 18 nouveaux députés prennent leurs fonctions avant la fin de l’année 2010 ; tel n’a pas été le cas.

Dans l’attente de l’entrée en vigueur du traité réformé, le PE a invité les 18 futurs députés à rejoindre ses rangs en tant qu’observateurs – comme il l’avait déjà fait pour les observateurs des pays candidats avant les deux derniers élargissements. Le règlement intérieur de l’assemblée a été modifié en ce sens dès novembre 2009. Toutefois, certains Etats parmi les 12 concernés ont tardé à désigner leurs futurs députés.

Les spécificités du cas français

Dans les 8 Etats où les élections européennes sont organisées dans le cadre d’une circonscription unique, il était aisé d’identifier le ou les députés surnuméraires. La situation était plus complexe dans les autres. Néanmoins, certaines autorités, comme au Royaume-Uni, avaient intégré la perspective de disposer d’un ou plusieurs députés supplémentaires à la préparation des élections de juin 2009. Deux modalités de répartition des voix avaient ainsi été prévues d’emblée, de sorte que dès le soir de l’élection les noms des élus surnuméraires étaient officieusement connus. Le gouvernement français a pour sa part refusé d’annoncer par avance la manière dont il procèderait, ce qui suscita des polémiques. En novembre 2010, l’opposition réclama que les deux sièges soient affectés aux deux circonscriptions régionales présentant le rapport électeurs/élus le plus élevé, et qu’ils soient attribués en fonction des résultats de l’élection.

A l’inverse des 11 autres Etats membres concernés par la procédure, le gouvernement français décida toutefois de choisir la troisième option prévue par le Conseil européen : il jugea préférable de charger l’Assemblée nationale française de désigner en son sein deux représentants pour aller siéger au PE, comme cela se faisait avant 1979. Le projet de loi permettant de procéder de la sorte sera examiné par l’Assemblée nationale le 5 avril 2011. Les autorités ont toutefois décidé d’attendre la ratification du protocole du 23 janvier 2010 annexé au traité de Lisbonne par l’ensemble des Etats membres pour procéder à l’élection ; or, en mars 2011, seuls 15 des 27 Etats membres y avaient procédé.

Il semblait ainsi impossible de désigner les deux nouveaux députés européens français avant le 19 juin, ce qui posait le problème de leur remplacement. Des élections législatives partielles ne peuvent en effet avoir lieu durant la dernière année de la législature. Le choix de deux députés européens dans les rangs de l’Assemblée nationale entrainera ainsi la vacance de deux sièges jusqu’au terme de la législature. Cette situation n’est toutefois pas forcément pour déplaire à la majorité, qui est probablement peu pressée d’organiser un scrutin partiel ayant valeur de test à l’approche des élections présidentielles de 2012.

Les équilibres partisans au sein de l’Assemblée nationale et le principe d’une élection proportionnelle voulaient que les deux élus proviennent des rangs de l’UMP et du PS. Cette disposition a suscité de vives protestations dans les rangs de l’opposition, notamment chez les Verts, qui s’attendaient à bénéficier d’un des sièges au titre des résultats de l’élection de juin 2009. Afin de dénoncer la procédure choisie, les deux principaux groupes de gauche de l’Assemblée Nationale ont décidé de ne pas présenter de candidats. Ce sont donc, a priori, deux députés de droite qui iront rejoindre le PE au terme de la procédure.

Conclusion

Près de deux ans après l’élection du PE, la question des 18 députés-fantômes reste en suspens, et continue de susciter des difficultés pratiques et juridiques aussi bien au PE que dans les Etats-membres. Les eurosceptiques, et notamment les journalistes des tabloïds britanniques, glosent depuis juin 2009 sur l’existence de 18 députés « fantômes », payés à ne rien faire en attendant de pouvoir prendre leur place au PE. Cette vision des choses est caricaturale et inexacte, mais la complexité du sujet est telle qu’il est difficile d’expliquer et de justifier la procédure initiée par le Conseil européen. Ce dossier constitue ainsi une occasion inespérée pour les contempteurs de la construction européenne de dénoncer la gabegie financière du tout-Bruxellois.

Rien, pourtant, ne contraignait les Etats à anticiper l’application des dispositions du traité de Lisbonne, qui seraient entrées en vigueur sans difficultés lors des élections de juin 2014. Les chefs d’Etat et de gouvernement étaient probablement impatients de voir entrer en vigueur toutes les dispositions du traité de Lisbonne relatives à l’équilibre des pouvoirs entre les Etats membres, qui avaient fait l’objet d’années de négociations ardues et ménageaient un équilibre global subtil. Ils ont, par ailleurs, certainement sous-estimé les conséquences de leur décision. Celle-ci a engendré un imbroglio juridico-politique qui alimente l’idée selon laquelle l’Union européenne serait une machine infernale et absurde, incapable de répondre aux préoccupations réelles des citoyens mais prompte à créer de toutes pièces des problèmes inutiles qu’elle ne parvient ensuite pas à résoudre.