Si la première élection directe du PE, en juin 1979, avait déjà été marquée par un taux d’abstention relativement élevé (37% dans la Communauté), ce taux n’a cessé de croître depuis, pour atteindre en 2004 près de 55% dans l’Union, et jusqu’à plus de 80% en Slovaquie. Du côté du Parlement européen, et plus largement des milieux européens en général, on craint fortement que le déclin ne se poursuive en juin prochain et n’affecte la légitimité du Parlement européen, dans un contexte déjà difficile pour les institutions de l’Union. On regrette que la perspective d’une entrée en vigueur du traité de Lisbonne avant les élections s’éloigne, tant on avait compté sur elle pour dramatiser le scrutin – avec notamment la perspective d’une « élection » du Président de la Commission par le Parlement européen. Des discussions nourries envisagent désormais des scenarii alternatifs pour mobiliser les électeurs.

Il nous semble que ces inquiétudes sont exagérées et contreproductives. D’un point de vue scientifique, l’abstention massive qui affecte les élections européennes n’est pas surprenante ; elle est même logique, compte tenu de ce que l’on sait des déterminants habituels de la participation électorale. Cette abstention n’est, par ailleurs, pas aussi inquiétante que ne le disent les médias et les responsables politiques de l’UE, qui tendent à légitimer les discours eurosceptiques.

Cette contribution se propose, d’abandonner le registre stérile de la déploration et de tenter d’analyser et de relativiser le manque d’intérêt des citoyens pour les élections européennes. Nous verrons dans une première partie qu’une forte abstention n’est pas surprenante. Nous verrons ensuite que, loin d’être un obstacle au fonctionnement du PE et à sa légitimation – qui dépendent de bien d’autres facteurs – elle est avant tout un argument utilisé par les adversaires politiques de l’assemblée. Pour conclure, nous esquisserons quelques pistes permettant de renforcer néanmoins la participation électorale – avec des objectifs mesurés.

Bâtiment du Parlement européen à Strasbourg

Le Traité européen fixe officiellement le siège du Parlement européen à Strasbourg, et c’est là que se tiennent la plupart des séances plénières. Mais les bureaux des députés et les comités se trouvent à Bruxelles, où a donc lieu la majorité du travail parlementaire. Cette situation, qui implique une grande « migration » mensuelle entre Bruxelles et Strasbourg, est souvent dénoncée pour les millions € de dépenses inutiles qu’elle entraîne, et ne contribue sûrement pas à renforcer l’image de l’institution auprès des citoyens

(Photo : John and Mel Kots, flickr)

Une abstention inévitablement forte

De nombreux travaux de science politique ont montré que l’abstention entretient, à tous les échelons de gouvernement, un rapport étroit avec trois facteurs : la « compétence civique » et le degré d’insertion sociale des électeurs ; des éléments d’ordre idéologique, tels que le rejet du système représentatif ou de la classe politique ; et enfin des effets de conjoncture et d’offre politique. Les élections européennes cumulent ces trois ordres de handicaps et sont de ce fait très exposées à l’abstention.

 S’agissant du premier critère, il est évident que les citoyens n’ont qu’une faible connaissance de l’UE, du PE et des enjeux du scrutin (cf. Eurobaromètre 299 sur les élections européennes de 2009). Les nombreux électeurs qui ne saisissent pas bien le sens des élections européennes ou n’en comprennent pas les modalités sont peu enclins à faire l’effort de voter, soit parce qu’ils ne se sentent pas concernés, soit parce qu’ils ne s’estiment pas capables d’un choix éclairé. En outre, le sentiment d’appartenance des citoyens à l’Union en tant que système politique est souvent très ténu ; la motivation leur fait donc défaut pour participer aux élections européennes.

 Du point de vue des facteurs idéologiques, on constate là encore que les citoyens ont de nombreuses raisons de se détourner du scrutin européen. Dans les pays où la vie politique est fortement bipolarisée, ils sont peu susceptibles d’apprécier ou de comprendre le fonctionnement « consensuel » du PE. Même dans les pays habitués à la logique consensuelle, la complexité des textes soumis à la délibération du PE, les subtilités de celle-ci et le caractère incertain de son impact sur les politiques et décisions de l’UE contribuent à entretenir l’apathie des foules. On ajoutera que le rejet de l’élitisme qui caractérise les systèmes politiques contemporains est très accentué à l’échelle de l’UE, en raison du manque de familiarité des citoyens avec ses responsables – y compris les députés européens – et de l’image globalement négative que véhicule le microcosme bruxellois.

 Enfin, si l’on raisonne en termes d’offre politique et de conjoncture, le bât blesse là encore. D’une manière générale, les élections européennes sont vécues comme un scrutin sans réel enjeu : même si, au titre du traité de Lisbonne, elles devaient conditionner à l’avenir la désignation du Président de la Commission, elles ne seront toujours pas susceptibles de provoquer une réelle alternance politique. Le Président de la Commission n’est en effet pas un vrai chef de gouvernement et la notion de coalition majoritaire n’a pas de sens à l’échelle de l’UE. Plus largement, l’Union véhicule l’image d’un système politique peu sensible aux élections, car fondé sur la recherche d’un triple consensus entre les Etats, les principales familles politiques et les intérêts constitués. Certains estiment même que la nature néo-libérale du régime de l’Union est génétiquement déterminée par les traités, et qu’elle est donc insensible aux résultats des élections européennes. La mobilisation des médias, des partis politiques et des pouvoirs publics dans la campagne électorale est trop faible pour corriger cette image de système apolitique et bureaucratique. En outre, nombreux sont les acteurs politiques nationaux ou régionaux qui l’entretiennent pour accréditer l’idée qu’ils restent les principaux détenteurs du pouvoir, ou pour renvoyer leurs propres échecs ou renoncements à une contrainte européenne réputée hors d’atteinte. Enfin, il faut préciser que les élections européennes, qui ont lieu simultanément dans tous les Etats membres, interviennent souvent à contretemps de la vie politique nationale. Elles sont de ce fait fréquemment détournées de leur objet pour servir de référendum sur la politique gouvernementale ou de sondage d’opinion à très large échelle, et constituent une tribune privilégiée pour les partis anti-système. Même lorsque le contexte politique national ne vient pas interférer avec cette échéance, la crise de confiance qui affecte l’UE depuis le début des années 1990 tend à faire des élections européennes un test des convictions européennes des citoyens. Enfin, on ajoutera que les modalités pratiques de cette élection (scrutin de liste) et les règles relatives à son financement encouragent dans de nombreux Etat membres les candidatures de protestation, voire des candidatures franchement fantaisistes. D’une manière générale, la confusion qui entoure les finalités et les modalités de cette élection n’échappe pas aux citoyens, et retentit sur leur mobilisation.

Affiches électorales en Slovaquie

Lors des élections européennes de 2004, les premières auxquelles participaient les nouveaux Etats membres d’Europe centrale et orientale, l’abstention avait atteint les niveaux records de 83% en Slovaquie, d’environ 70% pour l’ensemble des nouveaux Etats membres et de 55% pour l’ensemble de l’UE. En ira-t-il différemment en 2009 ?

(Photo : Aspusa, flickr)

Une abstention pas si problématique que ça

On peut déplorer le manque d’intérêt des citoyens pour l’institution qui est appelée à représenter leurs intérêts dans le système politique de l’Union, ou regretter que les élections européennes ne constituent pas un intense moment de mobilisation et de débat autour des enjeux de l’intégration européenne. Il faut toutefois se garder de considérer, comme le font de nombreux commentateurs et certains députés européens, que la forte abstention qui affecte les élections européennes met l’assemblée ou l’Union en péril.

 En effet, le fonctionnement de l’UE ne dépend pas de sa capacité à soutenir et légitimer l’action d’un gouvernement pour mener une politique donnée, mais des interactions entre trois institutions indépendantes les unes des autres : le PE, la Commission et le Conseil. Dans l’UE, la légitimité ne découle pas seulement de la participation électorale, mais aussi d’autres formes de représentation (nationale au Conseil, régionale au Comité des Régions, économique et sociale au Comité économique et social), de participation (consultation des destinataires des politiques par la Commission et le PE), d’une certaine expertise et d’un encadrement procédural très étroit de la fabrication des politiques. Même si le PE a vu ses pouvoirs s’accroître sans cesse depuis le début des années 1970, la logique représentative ne reste qu’un vecteur de légitimation parmi d’autres, y compris au PE. Celui-ci multiplie en effet les auditions publiques largement ouvertes à la société civile et a récemment pris des initiatives visant à faire délibérer des citoyens « ordinaires » pour nourrir sa réflexion. Le PE a en outre sensiblement modifié sa conception de ses rapports avec les parlements nationaux : ceux-ci ne sont plus conçus par les députés européens comme des concurrents, qu’il conviendrait de tenir à distance des questions européennes, mais comme des partenaires avec lesquels le PE doit construire un réseau capable de contrebalancer celui que forment les exécutifs nationaux au sein du Conseil et du Conseil européen.

 En outre, même si le PE est « mal élu », il reste l’institution intuitivement perçue comme la plus à même de défendre les intérêts des citoyens en faisant contrepoids à la Commission et au Conseil, voire à des groupes d’intérêts habituellement présentés comme très influents à Bruxelles. Il convient d’éviter une lecture nominaliste des élections européennes, consistant à considérer qu’elles entrent dans la catégorie des élections législatives, et doivent de ce fait leur être comparées en tous points. Les élections législatives nationales s’inscrivent souvent dans une histoire politique longue, constituent l’événement majeur de la vie politique nationale, sont en prise avec les débats qui animent l’espace public national et servent à reconduire ou sanctionner l’exécutif sortant. L’élection des parlementaires nationaux est au principe même de la démocratie représentative, et ces élus sont des acteurs politiques souvent très présents sur le territoire. Du fait de leur caractère très familier et concret, il est logique que les élections législatives mobilisent les citoyens bien plus que les élections européennes, qui doivent être considérées comme une catégorie à part. Le taux d’abstention qu’elles enregistrent n’est donc pas significatif en tant que tel.

 Tant que les responsables politiques nationaux ne contesteront pas massivement l’existence du PE et tant que les partis eurosceptiques choisiront de participer aux élections européennes plutôt que d’en dénonce le principe, l’autorité du PE ne sera pas sensiblement affectée. Contrairement à une idée répandue dans les rangs du PE et chez les spécialistes de l’intégration européenne et des parlements, la légitimité d’une institution élue ne se mesure pas nécessairement au taux de participation. Certaines assemblées, dont personne ne conteste la légitimité et l’autorité (telles que le Congrès américain), ne suscitent pourtant pas une forte mobilisation des électeurs. Interpréter leur apathie comme un signe de défiance réclame de mobiliser d’autres indicateurs ; elle peut tout aussi bien être analysée comme une forme de confiance passive. On ajoutera que si la légitimité d’une institution représentative se mesurait uniquement à l’aune du taux de participation, il suffirait de rendre le vote obligatoire dans tous les Etats membres, comme c’est le cas en Belgique ou en Grèce. Mais le regard que les citoyens belges ou grecs portent sur le PE est-il fondamentalement différent de celui des autres Européens ?

 Dans le contexte actuel, la légitimité et la représentativité du PE se mesurent plus sûrement à la lumière de sa capacité à refléter les préoccupations des citoyens et à défendre efficacement leurs intérêts. Si les moyens font défaut pour changer, à court terme, l’attitude des citoyens à l’égard des élections européennes, les députés européens peuvent par contre veiller à ce que leurs débats soient plus intelligibles par les citoyens et prennent mieux en compte leurs préoccupations. Le PE a amorcé un important travail de réflexion sur ce thème, qui a commencé à porter ses fruits en 2008, à travers une réforme approfondie des modalités de sa délibération plénière. Celle-ci met désormais mieux en valeur les débats autours de dossiers sensibles, a priori propices à des discussions de fond et susceptibles d’attirer l’attention des médias et des citoyens. Le PE a par ailleurs pris des initiatives pour améliorer ses contacts avec les citoyens.

Nigel Farage

Ce Britannique, leader du United Kingdom Independance Party (UKIP), est aussi le chef de file du groupe eurosceptique du Parlement européen Independence and Democracy. Il plaide pour le rejet du Traité de Lisbonne et pour la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Si l’euroscepticisme progresse dans les opinions publiques européennes, il ne perturbe pas encore fortement le travail du PE, où il constitue environ une soixantaine de députés sur 785. Mais les élections de juin 2009 pourraient bien voir, en plus d’une forte abstention, une nouvelle percée de partis anti-système, notamment sous l’action du mouvement « Libertas », né en Irlande pour s’opposer au Traité de Lisbonne et qui tente de s’implanter dans un grand nombre d’Etats membres.

(Photo : Euro Realist Newsletter, flickr).

Les vrais enjeux de l’abstention

Relativiser la portée de l’abstention aux élections européennes n’est pas tout ; encore faut-il comprendre pourquoi elle inquiète tant les responsables politiques. Pour les leaders nationaux, elle est tout d’abord un symptôme de leur incapacité à faire œuvre de pédagogie en matière européenne, et des carences de leurs réflexions et discours à cet égard. On ajoutera que l’abstention est particulièrement préjudiciable aux partis de gouvernement. A une époque où de nombreux pays de l’Union vivent des situations d’alternance rapide des majorités, les dirigeants en place craignent qu’un faible taux de participation ne soit propice à un vote sanction spectaculaire – comme ce fut le cas en 2004 dans presque tous les États membres. Quant aux députés européens, ils sont victimes de la stratégie de mimétisme parlementaire qu’ils ont mise en œuvre depuis la création du PE : leur aspiration à faire de leur assemblée un « vrai parlement » les incite en effet à vouloir mobiliser les citoyens aussi bien que le font leurs homologues nationaux, sans s’interroger sur l’impact du caractère supranational des élections européennes.

Souligner ces spécificités ne permet toutefois pas de comprendre pourquoi l’abstention n’a cessé de croître depuis 1979. Malgré les efforts de communication que déploie déjà le PE, malgré un calendrier favorable (cinquantenaire de la CEE) et malgré l’importante mobilisation que la réforme des traités a suscité depuis la Convention sur l’avenir de l’UE, il est d’ailleurs peu probable que la tendance ne s’inverse. Comment expliquer ce désintérêt durable, voire croissant, des citoyens pour les élections européenne ? Il faut revenir ici aux trois déterminants de l’abstention pour constater que la situation est loin de s’améliorer.

 S’agissant de la « compétence civique », l’UE est un système de plus en plus complexe ; les multiples réformes des traités n’ont pas permis d’apporter une plus grande lisibilité au système, qui conserve son image d’inextricable système bureaucratique dont les compétences et le mode de fonctionnement sont insondables. La lecture du traité de Lisbonne ne sera pas pour rassurer les citoyens à cet égard. Leur information sur l’UE a progressé, mais elle n’a pas eu les effets escomptés. La Commission a très longtemps fondé sa politique sur l’idée selon laquelle l’euroscepticisme se nourrit du défaut d’information. Rien – hormis des corrélations statistiques mal interprétées – ne prouve cependant qu’une meilleure compréhension de l’UE, de ses objectifs, institutions et politiques amène nécessairement les citoyens à se rallier à l’intégration européenne telle qu’elle se fait.

 Ceci nous renvoie aux facteurs idéologiques, seconde source de l’abstentionnisme : il faut constater ici que l’optimisme des années 1980 à l’égard de l’intégration européenne n’a plus cours. L’idée selon laquelle l’UE serait en perpétuelle crise est contestable, mais il est patent que le double objectif de « politisation » de l’UE et de rapprochement de celle-ci avec les citoyens est un échec. L’euroscepticisme s’est largement diffusé dans les sociétés des Etats membres et devient une composante permanente du débat politique, qui contribue à détourner une partie de l’électorat du scrutin européen ou à l’utiliser comme un espace de protestation.

 Enfin, pour raisonner en termes d’offre politique, si le PE a gagné de très nombreux pouvoirs depuis 1979, les citoyens sont désormais conscients de ce qu’il n’a pas vocation à se substituer aux parlements nationaux – ce que l’on a pu croire ou craindre dans les années 1970 et 1980. Le PE est une institution beaucoup plus puissante que par le passé, certainement plus influente que la plupart des parlements nationaux si l’on analyse ses activités de contrôle politique et de « policy making », mais qui ne jouit pas de leur image de centralité. En outre, il faut rappeler que le poids respectif des électeurs des différents Etats membres n’a cessé de décroître depuis 1979, à la faveur de l’élargissement de la Communauté de 9 à 27 Etats. Dans la mesure où le cadre des élections européennes reste national, le déclin continu de la proportion de députés à désigner à l’occasion de ce scrutin est de nature à démotiver les électeurs.

Il ne s’agit pas ici de nier l’enjeu de la participation aux élections européennes. Il est évident que le PE jouirait d’une plus grande autorité au sein du système institutionnel et d’une meilleure image dans les opinions publiques s’il mobilisait davantage les électeurs. Mais il faut aussi relativiser et comprendre l’apathie de ces derniers, et éviter de se rallier à un discours alarmiste qui n’est pas sans arrière-pensées. L’abstention aux élections européennes est en effet instrumentalisée par différentes catégories d’acteurs. Certains responsables politiques nationaux en font un argument pour contester la légitimité ou la pertinence d’une intégration politique supranationale. D’autres, au sein du microcosme communautaire, s’y réfèrent pour contester l’aspiration des parlementaires européens à exercer toujours plus d’influence, voire pour remettre en cause le principe même d’une légitimation de l’UE par des élections supranationales. La stigmatisation du fort taux d’abstention vient ainsi à l’appui des discours des partisans de la méthode communautaire (qui veulent préserver la centralité de la Commission), des promoteurs de la logique intergouvernementale (qui sont favorables à un renforcement des pouvoirs du Conseil et du Conseil européen, voire des parlements nationaux) et des avocats du « pluralisme » (qui préconisent une meilleure prise en compte des positions exprimées par les groupes d’intérêts). Du point de vue de tous ces acteurs, l’abstention aux élections européennes n’est pas un sujet de préoccupation, mais une ressource politique mise au service d’une conception de l’intégration européenne – ou de réticences à son égard.

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