Stratégie UE 2020 : chronique d’une déception annoncée

Après la communication sur la future Stratégie UE 2020, l’écart entre les ambitions annoncées et les propositions concrètes risque d’en décevoir plus d’un...


“I believe that in times of crisis we need more than ever a strong European Union and a strong Commission. We need more, not less, Europe.[...]We should be clear : this is the moment to raise our ambition for Europe, not to lower it”.

C’est en ces termes que le Président Barroso s’exprimait aux chefs d’État et de gouvernement lors de sa campagne de juin dernier pour être reconduit à la tête de la Commission. Après les auditions musclées du Parlement Européen, la nouvelle Commission Barroso a enfin pu se mettre au travail. Le travail est immense. Il lui incombe notamment de mettre au point les grandes lignes de la future stratégie économique de l’Union européenne pour les dix années à venir. Après consultation de la société civile et des différents États membres, l’équipe Barroso II vient de sortir son plan pour relancer notre croissance et notre emploi et faire de l’Union une « économie sociale de marché hautement compétitive ». Hélas, force est de constater que la communication de la Commission sur la révision de la stratégie de Lisbonne après 2010, la Stratégie UE 2020, est loin de répondre aux promesses de campagne du Président de la Commission. Alors que l’objectif principal est d’établir les bases d’une « croissance intelligente, inclusive et durable », la Commission y fait preuve d’une prudence exemplaire voire d’un manque de vision et d’ambition.

Quels enjeux pour la stratégie UE 2020 ?

La stratégie « Europe 2020 », axée sur les investissements dans la recherche et l’innovation, la croissance verte ou encore l’éducation et l’emploi, entend créer une nouvelle forme de « gouvernance économique » pour mieux piloter la réalisation des objectifs. La récente crise grecque a mis en évidence le manque de coordination des politiques économiques des États membres. Si l’Union Européenne dispose d’une Union économique et monétaire, elle manque cruellement d’une stratégie commune en matière économique. Dès lors, l’euro apparaît comme la cerise sur un gâteau qui n’est pas encore terminé. C’est également l’analyse que fait Paul Krugman de la crise grecque. Pour lui, les Européens ont péché par orgueil en incluant sous une monnaie unique des économies aux fondamentaux si divergents tout en excluant l’idée de fédéralisme fiscal. Face à une crise économique et sociale telle que la crise grecque ou celle qui se profile actuellement en Espagne, un budget européen fort constitué et la mise en place d’un fédéralisme fiscal permettraient d’atténuer les conséquences de la crise pour les travailleurs. Or, à l’heure actuelle, sans ces mécanismes, pas moyen d’utiliser la dévaluation et d’abaisser les coûts de production pour ces économies les plus fragiles !

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Quelle croissance pour l’Europe ?

Face au leadership des Etats-Unis et au rebond du Japon, comment l’Europe peut-elle retrouver le chemin de la croissance ?

L’analyse de Krugman est polémique, les dévaluations compétitives ne sont d’ailleurs pas la panacée (l’Italie et la France pourraient en témoigner) mais elle pointe un vrai problème : Comment maintenir une Union monétaire alors que l’union économique reste imparfaite et sans réelle stratégie macroéconomique coordonnée ? La Stratégie de Lisbonne lancée en 2000, avait pour objet de faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive capable de créer plus d’emplois et de cohésion sociale à l’horizon 2010. Elle a largement échoué. En cause principalement : sa structure de gouvernance peu contraignante. A la différence du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) qui permet à la Commission d’exiger en dernier recours des astreintes contre un gouvernement laissant gonfler ses déficits publics, la Stratégie de Lisbonne se basait uniquement sur la bonne volonté des États-membres. Le rapport Kok de 2004 avait permis d’identifier ces différents éceuils...mais a été enterré trop vite...

Objectifs et gouvernance ou comment réchauffer le plat lisboète….

Que propose de neuf la Commission pour faire face à ce problème de gouvernance et afin de se doter d’une véritable politique économique ? Pas grand-chose, en vérité.

Comme pour la Stratégie de Lisbonne, de grands objectifs communs à l’échelle de l’Union sont identifiés. Ceux-ci sont plus nombreux et s’articuleront avec les plans nationaux. Cinq objectifs précis sont à atteindre dans les dix ans à venir. Ils s’accompagnent de sept flagship initiatives. Il s’agit d’augmenter les niveaux d’investissement en recherche et développement de 1,9% du PIB de l’UE actuellement à 3%, de faire passer le taux d’emploi des 20-64 ans de 69% à au moins 75%, de ramener le taux d’abandon scolaire de 15% à 10%, de diminuer de 20 millions le nombre de personnes pauvres, et de réduire les émissions de CO2 de 20% au moins par rapport aux niveaux de 1990.

Certains de ces objectifs sont purement et simplement du réchauffé. L’objectif 20-20-20 (réduction de 20% des émissions de CO2, réduction de 20% de la consommation d’énergie et 20% d’énergie renouvelable dans les sources de production) a déjà été agréé dans le Climate and Energy Packet entré en vigueur en juin 2009. Par ailleurs, l’objectif d’emploi, qui ne brille pas par son ambition, est réduit au niveau concret à une seul initiative phare, centré sur le développement des compétences. Or l’article 9 du Traité de Lisbonne souligne que la promotion de niveaux d’emplois élevés doit être une politique transversale de l’Union, ce qui n’est très clairement pas le cas. Quant à l’objectif de réduction de diminution de 20 millions de personnes en risque de pauvreté, on peut saluer son introduction, mais il reste très modeste et l’on aurait pu s’attendre à un pourcentage et non un chiffre absolu. Quant à l’objectif de 3% dédié à la recherche, s’il constitue une amélioration légère, il s’agit d’un indicateur purement quantitatif qui ne met pas l’accent sur les résultats ou sur l’intensité de l’innovation.

En ce qui concerne la gouvernance, la Commission suivra de près les progrès accomplis et pourra adresser des « recommandations » et des « avertissements » aux Etats sur leurs choix de politique économique s’ils ne suivent pas la feuille de route commune, comme elle le fait déjà en matière budgétaire.

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Barroso, montrer la direction ou trouver un compromis ?

Quel sera le rôle de la Commission dans la nouvelle stratégie UE2020 ? Montrer la direction à adopter et prévoir des sanctions ou continuer à comparer les politiques économiques des 27 ?

(Photo : service audiovisuel de la Commission européenne)

La vraie nouveauté est que les processus de vérification du Pacte de Stabilité et de Croissance et de la Stratégie de Lisbonne seraient mis en parallèle. Il s’agit d’une recommandation faite par plusieurs économistes. Cela donnerait plus de visibilité et de cohérence aux politiques de l’Union en matière économique et budgétaire. Mais Angela Merkel s’inquiète du risque de voir accorder une même importance aux réformes structurelles nationales et à la surveillance des déficits, ce qui entraînerait à ses yeux un affaiblissement de la seconde. En la matière, si l’Allemagne s’oppose, et avec le soutien possible de l’Italie, de la Pologne et des Pays-Bas, on peut déjà présager d’une disparition probable de cette mise en parallèle.

Une future stratégie décevante

Ainsi, les propositions faites par la Commission ne témoignent pas d’une grande ambition. Peu de nouveautés, tant sur le plan des objectifs que sur le plan de la méthode. Le contexte actuel et le sentiment d’urgence expliquent en partie cette précipitation.

Tout l’enjeu d’une stratégie économique commune est justement de développer un cadre économique de plus long terme qui échappe aux choix politiques de court terme. La crise actuelle met en avant des problèmes profonds de gestion économique d’ordre divers. Au niveau microéconomique, le manque de contrôle et de lisibilité des opérations bancaires et des produits dérivés ont débouché sur une mauvaise évaluation des risques sur investissements, propageant ainsi les risques systémiques. Au niveau macroéconomique, certains pays ont fait preuve d’un manque de discipline dangereux en matière budgétaire. Les stratégies actuelles de sortie de crise qui se caractérisent par des interventions massives des États pour recapitaliser les banques et relancer la croissance sont temporaires et doivent être distinguées de la stratégie de long terme. Pour autant, elles ne doivent pas être séparées, car les choix d’aujourd’hui pèseront sur la stratégie de demain. De plus, l’accroissement des déficits devra être résorbé, ce qui implique une réduction de la marge de manœuvre future.

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Quelle cohérence pour la zone euro ?

Entre la politique budgétaire stricte de l’Allemagne et la crise des finances publiques grecques, quelle cohérence et quelle force peut trouver la zone Euro ?

Dans un tel contexte, il est urgent d’avoir une stratégie afin de pouvoir commencer à réformer les différents systèmes nationaux, l’horizon de dix ans étant court. Dans l’urgence et face aux problèmes émergents, certains États ne sont pas enclins à voir l’Union intervenir dans leur politique économique, surtout pour fixer des objectifs qui semblent difficilement contrôlable. Un objectif tel que le taux d’emploi est important, mais il dépend fortement de la conjoncture et l’on peut aisément comprendre que certains ne désirent pas se voir imposer des sanctions. Ce climat d’urgence est pourtant tel qu’il nuit à l’établissement d’une stratégie économique ambitieuse.

En effet, la prochaine échéance est le Conseil Européen de printemps (25 et 26 mars) censé adopter le document de la Commission. Dès lors, comment peut-on vouloir développer une stratégie aussi importante en si peu de temps sans une analyse profonde des raisons de l’échec de la stratégie précédente ? De surcroît, l’apport restreint de la plupart des formations du Conseil est problématique. Cette stratégie est censé être transversale, or mis à part le Conseil Ecofin, les autres formations du Conseil ne pourront pas adopter de conclusions sur la stratégie avant le Conseil Européen mais seulement avoir des débats structurés autour de questionnaires. Ce rôle central de l’Ecofin pose question : pourquoi le Conseil Affaires Générales ne serait-il pas en charge de coordonner la stratégie ?

Enfin, l’objectif même de la stratégie a été amoindri dans la communication de la Commission. Il ne s’agit plus d’une stratégie pour la croissance et l’emploi comme la stratégie de Lisbonne, mais d’une stratégie de croissance smart, sustainable and inclusive. Exit l’idée de croissance solidaire ou de création d’emploi comme objectifs principaux. On ne peut qu’espérer que la tendance soit à nouveau inversée lors du prochain Conseil Européen. Au-delà de la croissance, ne s’agit-il pas également d’intégrer les inquiétudes principales des citoyens sur l’emploi ?

Syndrôme de Cassandre inversé ?

Ces ambitions ne sont d’ailleurs pas démesurées, Barroso lui-même les a inscrites en bonne place dans son programme politique. Il affirmait ainsi : « Je veux une stratégie qui promeuve des mesures concrètes pour développer le type d’économie sociale de marché solidaire et durable ». Encore faut-il transformer ces discours en actes... La Commission doit maintenant prendre ses responsabilités. Le plus triste est probablement que la Commission s’ampute elle-même d’un rôle de premier plan. En tant que détentrice du pouvoir d’initiative, elle aurait pu élever le débat... D’ailleurs, les parlementaires n’ont pas attendu pour exprimer leurs déceptions. Pour les députés libéraux européens, c’est « un plan qui a besoin de mordant » et « prévoit certes quelques carottes mais guère de bâtons ». Pour les Verts, « cette nouvelle stratégie consiste ni plus ni moins à dissimuler des idées éculées sous des nouveaux atours ».

Le constat fait par Barroso durant sa campagne sur les attentes grandissantes des citoyens envers l’Europe est juste, serait-il donc atteint du syndrôme de Cassandre inversé ? Serait-il à la fois capable d’identifier les grands défis européens de demain mais sans en être lui-même convaincu ? Ou travaillerait-il à auto-réaliser la partie de sa prophétie selon laquelle le monde n’attendra pas l’Europe ?


Logo : StampaLibera Article : Flickr/CC/Πρωθυπουργός της Ελλάδας Commsision Européenne


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Florent
16 juin 2010
11:57
Stratégie UE 2020 : chronique d’une déception annoncée

Je ne trouve pas très clair votre argument sur la transversalité de la politique pour promouvoir un taux d’emploi élevé. C’est le Titre IX du TFUE qui porte le thème de l’emploi. Il y est juste mentionné une compatibilité avec les autres politiques économiques qui sont également invitées à être coordonnées. Ceci est déjà bien présent dans la Stratégie UE 2020...


16 juin 2010
15:25
Stratégie UE 2020 : chronique d’une déception annoncée

Merci pour cette question Florent. Je ne conteste évidemment pas l’argument selon lequel les compétences européennes en matière d’emploi sont définies au Titre IX TFUE (articles 145 à 150). Il est, par ailleurs, très juste de rappeler que les Etats membres ne sont tenus par le Traité que de coordonner leurs politiques en la matière comme le mentionne l’article 147 TFUE. Mais, ce n’est pas parce qu’un Titre du Traité est spécifiquement consacré au thème de l’emploi que ce thème n’apparaît pas ailleurs. Par exemple, l’idée que l’action de l’UE se concentre sur la coordination des politiques des États membres en matière d’emploi apparaît ainsi aux articles 2 §3 ou 5 § 2. Dans sa communication, la Commission respecte bien ce principe et cela n’est pas contesté. Mais l’argument avancé dans ce texte est le suivant, le Titre IX mentionne essentiellement les modalités des politiques et actions européennes en matière d’emploi. Par contre les objectifs sont définis ailleurs qu’au sein du Titre IX. Le Préambule précise ainsi que les parties contractantes assignent pour but essentiel à leurs efforts l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi de leurs peuples. L’article 9 du TFUE sur lequel je basais mon raisonnement stipule que : «  Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine. » C’est cet article du Titre II du TFUE qui me laisse supposer que la promotion d’un taux d’emploi élevé est un objectif transversal au sein de l’action et des politiques de l’UE. Le §2 de l’article 147 rappelle cette idée du reste. J’espère qu’à défaut de convaincre j’ai pu éclaircir certains doutes.

Melissa
15 mai 2012
17:53
Stratégie UE 2020 : chronique d’une déception annoncée

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