Una strategia europea per l’occupazione in Italia ?

Spunti di riflessione per la nuova riforma del mercato del lavoro

La chiameranno senz’altro “riforma Fornero” : è la nuova legge allo studio del governo Monti, che dovrebbe riorganizzare interamente il nostro mercato del lavoro. Una riforma ambiziosa, che nasce con l’intento ben preciso di riequilibrare e completare gli interventi normativi delle passate legislature che, un po’ per inadeguatezza e un po’ per difficoltà strutturali, non hanno inciso positivamente su questo settore. Quest’articolo passa in rassegna proprio quelle che sono le particolarità del sistema italiano e le sfide che attendono il nuovo esecutivo.


Il quadro generale

Alla fine del XIX secolo la crisi del modello tradizionale nei rapporti di lavoro “a tempo pieno e indeterminato” si è affermato in Italia e in Europa come conseguenza del cambiamento della realtà economica industriale divenuta, già alla fine degli anni ’70, post-industriale. Questo cambiamento ha messo in crisi tutto il sistema di lavoro europeo basato sul fordismo (Ferrera 2008). La logica fordista, che per decenni ha caratterizzato il mondo della produzione, era fondata sul binomio “subordinazione – stabilità” : le imprese offrivano una stabilità nei contratti dei lavoratori in cambio di certezze nella produzione (Bonazzi 2008). Il nuovo paradigma post-fordista ha aperto le porte ad una flessibilizzazione nel processo di produzione che ha messo in crisi le garanzie contrattuali dei lavoratori poiché, secondo Ferrera (2008), tale cambiamento nel modo di produzione non è stato accompagnato da un’adeguata diffusione delle forme contrattuali atipiche (tempo parziale e tempo determinato). Questo fattore, unito ai mutamenti demografici e alla maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro, ha comportato un lento ma progressivo aumento dei tassi di disoccupazione in tutti i maggiori paesi del vecchio continente. Per farci un’idea, basti pensare che nel 1998, dunque prima del maxi-allargamento, l’Europa contava già 20 milioni di disoccupati con un tasso medio del 10% (l’Italia navigava intorno al 12% e la Spagna al 20%) (EUROSTAT).

Per far fronte a questa difficoltà endemica degli anni ’90, il Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000) ha elaborato un insieme di norme conosciute come strategia europea per l’occupazione (SEO). Lo scopo generale era quello di fare dell’Unione europea l’economia più competitiva al mondo e di arrivare alla piena occupazione in 10 anni : gli obiettivi, a dire il vero piuttosto ambiziosi, erano di aumentare il tasso di occupazione globale dell’UE al 70% e il tasso di occupazione delle donne a più del 60% prima del 2010. La conseguenza diretta della SEO fu una serie di riforme in tutti i maggiori stati dell’UE, che, in maniera piuttosto eterogenea, reagirono ai propositi del Consiglio. Ma quali sono stati gli effetti della SEO sul mercato del lavoro italiano ? La stratificazione normativa avutasi già dal 1997 con l’adozione del pacchetto Treu, mostra una successiva influenza della SEO sul sistema italiano nonostante i risultati, ottenuti nell’arco di più di dieci anni di riforme, rimangano insoddisfacenti. La crisi finanziaria ha rallentato l’attuazione delle riforme anche se i maggiori impedimenti sono stati soprattutto politici e strutturali, cioè legati alle innumerevoli particolarità del contesto italiano identificate da Ferrera nel southern model of welfare state (1996).

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Il ministro Elsa Fornero

(Fonte : www.flickr.com)

Le specificità del contesto italiano

A partire dagli anni ’90 tutti i paesi OCSE hanno attraversato una serie di cambiamenti profondi nella loro struttura, con delle sfumature differenti a seconda dei contesti nazionali. In particolare, le politiche di riforma negli stati del welfare state bismarckiano, specialmente quelle per l’impiego, si sono incentrate sulle strategie di attivazione e creazione di nuovi posti di lavoro (Pailer ; Martin 2007). Il denominatore comune è stato ovunque la “flessibilizzazione” della disciplina del lavoro. Questo fenomeno ha riguardato l’Italia molto più degli altri partner europei e non è un caso se le questioni legate all’occupazione e alla perdita dell’impiego sono sempre state al centro dell’attenzione dei governi che si sono succeduti nell’arco di poco più di 10 anni (Amato, Berlusconi, Prodi, Berlusconi e ora Monti). L’influenza dell’Europa si è fatta sentire : la SEO ha introdotto nel dibattito politico dei principi dettagliati come la privatizzazione, la flessibilizzazione, e l’attivazione del mercato del lavoro, i quali hanno ricevuto un consenso trasversale tra tutti i maggiori partiti di maggioranza e opposizione ma anche tra i sindacati moderati.

La famiglia e il clientelismo come surrogati del welfare state Secondo Esping – Andersen l’Italia fa parte del gruppo dei paesi del regime democratico cristiano caratterizzato da una situazione di welfare without work. La prevalenza del modello sociale basato sulla famiglia con una impronta cristiana e conservatrice non ha incoraggiato le donne a intraprendere una vita professionale : di conseguenza anche lo Stato ha sviluppato delle politiche di sostegno basate sul ruolo preponderante dell’uomo come unico sostegno economico della famiglia. L’Italia è classificata, insieme ai paesi dell’Europa del sud, nel modello “familista”, caratterizzato da una rigida divisione del lavoro tra i sessi, una grande dipendenza dalla solidarietà familiare e un sostegno limitato da parte dello Stato (Gonzalez 2006). La “famiglia del sud” secondo la definizione di Ferrera (1996), è una famiglia che assorbe la quasi totalità delle funzioni che in Europa continentale sono prese in carico dal welfare state ; essa resta la prima istituzione che permette di evitare l’esclusione sociale dei giovani disoccupati e di attenuare le difficoltà incontrate dalle donne nel gestire al contempo il lavoro e la prole. A questo proposito, per la famiglia italiana è molto importante che almeno uno dei suoi membri resti ancorato al mercato del lavoro con un occupazione stabile, meglio ancora se statale (Ferrera 1996). È grazie a questo genere di organizzazione familiare che il potere politico, vista l’assenza di strumenti generalizzati di protezione sociale nei confronti delle classi più deboli, ha favorito un’espansione dell’impiego pubblico soprattutto nelle regioni del sud per contrastare l’elevato tasso di disoccupazione.

Questo ultimo discorso introduce un’altra particolarità del contesto italiano : il clientelismo. Tale pratica si è diffusa dal dopoguerra a causa dell’egemonia al potere di un solo grande partito, la Democrazia Cristiana, che attraverso la pratica del “voto di scambio” ha mantenuto il potere fino alla sua disgregazione, nel 1992. I favori potevano essere di varia natura : dal classico posto statale si passava alla concessione di una pensione d’invalidità o all’accettazione di una evasione fiscale ad opera dei padroni di piccole e medie imprese (Levy 1999 ; Ferrera 1996). Per il politico di turno era quindi sufficiente fornire un lavoro al capofamiglia per vedersi assicurati tutti i voti della famiglia stessa.

Le categorie a rischio : giovani e donne

Durante il periodo keynesiano, dal dopoguerra alla seconda crisi petrolifera (1945-1979), il welfare state italiano si è sviluppato grazie al boom economico e al pieno impiego maschile (Jessoula ; Alti 2010). La protezione del modello basato sul male breadwinner ha comportato uno sviluppo delle forme contrattuali a durata indeterminata con dei salari più elevati che hanno pregiudicato la creazione d’impiego flessibile per le donne e per i giovani (Levy 1999). Un’eredità, quest’ultima, che ancora oggi pesa sugli stati dell’Europa del sud e che impedisce lo sviluppo di un modello più equilibrato che permetterebbe alle donne di realizzarsi sia nella vita familiare che in quella professionale ; le disparità nei tassi d’impiego tra i vari paesi europei sono anche determinati da una differente quota di donne che partecipano al mercato del lavoro. L’Italia è stato il solo paese nel quale la crescita dell’occupazione femminile degli anni ’70 e ’80 non ha comportato un aumento delle forme contrattuali part-time ; è solo a partire dal 1993 che questa forma di contratto ha iniziato ad essere utilizzata e in 10 anni è raddoppiata, passando dall’11 al 22% (Reyneri 2005). La soluzione del part-time, che poteva senza dubbio influenzare positivamente le statistiche, è stata storicamente poco sviluppata in Italia.

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Una manifestazione di giovani precari

(Fonte : www.flickr.com © precariot)

Il familismo gioca un ruolo anche nella situazione dei giovani : il tasso di disoccupazione giovanile è nei paesi dell’Europa del sud più elevato che nel resto del continente (in Italia si è attestato al attualmente al livello record del 28,9%) e di conseguenza la proporzione dei giovani (20-29 anni) che vivono con i loro genitori è molto più elevata. La dipendenza dalle famiglie è considerata al giorno d’oggi piuttosto strategica : il network familiare è la chiave per trovare un lavoro e la possibilità di restare a casa durante la ricerca significa poter contare su un sostegno finanziario che lo stato non fornisce ma che è attualmente allo studio del neo ministro Fornero. Nel 2007 l’ex ministro Padoa Schioppa coniò l’appellativo di “bamboccioni” per identificare questa fascia di giovani che, volenti o nolenti, rimangono a casa. La polemica che ne scaturì delineò, di fatto, la presa di coscienza di una generazione bistrattata dalle politiche degli ultimi anni. Nel 2009 fu Giulio Tremonti ad offrire qualche spunto di riflessione per i giovani, riaprendo il dibattito sulla flessibilità, quando, a margine di un intervento pubblico, affermò che “il lavoro fisso è la base sulla quale fondare una famiglia e un progetto di vita, cosa che non può essere assicurata attraverso la mobilità professionale”. Il discorso di Tremonti rispolverò quella vecchia concezione del lavoro messa in discussione a partire dal pacchetto Treu. Ma oggi sarebbe possibile fare marcia indietro su questa materia ?

Lavoro in nero

A differenza dell’approccio anglosassone, l’Italia ha sviluppato un mercato del lavoro molto più regolamentato e rigido (Fargion 2003). A partire dagli anni ’60 i lavoratori hanno acquisito un gran numero di diritti che ha sfavorito i datori di lavoro. Questi ultimi dopo l’adozione del codice del lavoro (1970), non hanno più avuto la stessa libertà di assumere o licenziare. Anche i contratti sono firmati in modo collettivo e questo ha impedito la mobilità dei lavoratori e delle imprese nel paese e non ha tenuto conto delle differenze regionali storicamente molto marcate in Italia : costo della vita, produttività e divario della disoccupazione tra nord e sud (Battaglia 2009). Questa rigidità è stata la principale causa della nascita di un mercato del lavoro parallelo, basato sull’attività in nero. Il lavoro in nero è oggi il responsabile delle maggiori implicazioni economiche, fiscali, politiche e sociali in Italia. Secondo una stima approssimativa, si eleva al 18% del PIL (ISTAT 2010). Questa quota molto elevata di lavoro illecito ha rinforzato, durante gli anni, le differenze tra nord e sud del paese. Basti pensare che alla metà degli anni ’90 il tasso di disoccupazione era del 21,2% nel meridione e del 7,6% nel resto del paese. Nessuno dei paesi OCSE presentava discrepanze così marcate al suo interno (Istat 1996). Tali dati ci mostrano quanto la disoccupazione fosse un fenomeno cronico e allo stesso tempo strutturale tra le categorie più deboli. Il lavoro nero può essere considerato come una risorsa di sviluppo soprattutto se il legislatore arriverà a farla riemergere almeno in parte : in questo modo i benefici per tutta l’economia italiana sarebbero importanti, e non solo in termini di contribuzione fiscale (Paci 2003). Lo scopo del pieno impiego, auspicato a Lisbona, passa anche dal mantenimento sul suolo europeo delle imprese che nell’arco degli ultimi 30 anni hanno deciso di delocalizzare la propria produzione dove questa era meno costosa.

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Lavoratori stagionali in nero a Rosarno

(Fonte : www.flickr.com © qualunquemente)

Conclusione

Con la SEO l’Europa ha cercato di evitare il declino del proprio mercato del lavoro, fortemente messo in crisi fin dalle prime apparizioni delle nuove economie emergenti. In particolare la SEO ha condizionato fortemente l’orientamento delle riforme in diversi paesi d’Europa e in modo particolare in Italia. Questa successione di riforme strutturali e istituzionali con l’introduzione di nuove politiche per l’impiego (attivazione ed emersione) può essere considerata come un cambiamento paradigmatico dello stato sociale bismarckiano, che ha contraddistinto il passaggio da un sistema basato sul mantenimento del salario e dello status del lavoratore ad un altro improntato alla creazione di nuovi posti di lavoro (Pailer 2006) e quindi alla flessibilizzazione.

Nel conteso italiano, la riforma del Ministro Treu, del 1997, ha segnato il primo vero passo in direzione di un mercato del lavoro più flessibile e deregolato. È con questa riforma che le forme contrattuali più flessibili - soprattutto il part-time – sono state rilanciate dopo il fallimento degli anni ’80, e il monopolio degli uffici di collocamento è stato abolito (Jessoula ; Alti 2010). Con l’adozione della legge 30 del 2003, il legame con la SEO diventa ancora più chiaro. L’Italia ha cercato di dimostrare ai partner europei la sua volontà riformatrice e innovatrice attraverso l’adozione di nuove forme contrattuali e un aumento della produttività ; ma i risultati ottenuti non sono stati soddisfacenti. Certamente con la legge Biagi l’Italia ha avuto un sussulto, realizzando una delle migliori performance in Europa per quanto riguarda l’abbassamento generale del livello di disoccupazione : con un tasso del 7% nel periodo precedente alla crisi economica e dell’8,5 % sul finire del 2010, il Belpaese si è situato al di sotto della media europea, che vedeva un tasso medio di disoccupazione del 10%. Nel dettaglio i dati sono stati meno confortanti con solo il 57,1% della popolazione attiva nel 2009 a fronte di un obiettivo del 70% e con un tasso di occupazione femminile del 46,1%, contro un obiettivo del 60% (ISTAT).

Quantitativamente, ma anche qualitativamente gli obiettivi della SEO rimangono lontani per l’Italia ed è questa la maggiore sfida del neo ministro Fornero, che dovrà lavorare su diversi fronti. Primo tra tutti c’è l’emersione del lavoro nero, che resta ancora troppo diffuso e provoca un effetto negativo sui bilanci dello Stato. Fino a quando il legislatore non adotterà una chiara ed efficace politica di contrasto a questo fenomeno il pieno impiego resterà un’utopia. Successivamente bisognerebbe mettere ordine nella giungla dei numerosi contratti flessibili e non, nati dal pacchetto Treu e dalla legge Biagi, ed accompagnare il tutto da un sistema efficiente di ammortizzatori sociali per rimediare all’insopportabile situazione di precariato vissuta attualmente da migliaia di lavoratori. Il demerito maggiore del nostro mercato del lavoro è senza dubbio l’assenza di una politica generalizzata di sostegno ai disoccupati. In questo l’Italia ha molta strada da fare per avvicinarsi agli standard di riferimento europei spesso identificati con i paesi scandinavi : con la Spagna, la Grecia ed il Portogallo siamo uno dei paesi con il minore livello di protezione sociale. Il modello basato sul ricorso alla “solidarietà familiare”, tipico negli stati dell’Europa del sud, è una soluzione temporanea in assenza d’altri sistemi di assistenza forniti dallo stato, ma è destinato comunque a sfaldarsi, risucchiato da un contesto caratterizzato da una bassa natalità e dall’integrazione sempre più marcata delle donne nel mercato del lavoro (Ferrera 2004b ; Gonzalez 2006). Potremmo concludere dicendo che nel lungo termine la scomparsa di questo modello “familista” favorirà una maggiore coesione tra tutti gli stati europei che potranno a questo punto e realmente convergere verso un mercato del lavoro come quello immaginato a Lisbona nel lontano 2000. Nel dibattito scientifico, Esping - Andersen propone politiche mirate a sostegno delle famiglie aventi tutti e due i genitori che lavorano. L’aumento dei servizi di protezione sociale in questa direzione è, secondo il sociologo danese, un elemento di lotta alla povertà e all’esclusione sociale ma anche un moltiplicatore di posti di lavoro (2006). In altre parole, l’investimento pubblico che permetterebbe alle donne di essere sostenute nel loro doppio ruolo familiare e professionale, sarebbe un incentivo all’espansione del mercato del lavoro.

La prossima riforma deve necessariamente trovare una soluzione al problema della precarietà, nato dopo l’introduzione delle innumerevoli tipologie contrattuali flessibili, che hanno eccessivamente frammentato il mercato del lavoro senza offrire adeguata protezione sociale. L’Italia è rimasta troppo indietro rispetto agli standard di “flexicurity” di cui si parlava a livello europeo già a metà anni ’90. Del binomio flessibilità + sicurezza, la legge 30 ha ritenuto soltanto il primo componente : questa norma che molto ha fatto in direzione di una deregolamentazione del mercato del lavoro non ha evitato una frattura tra insiders (lavoratori con un lavoro stabile e un livello di protezione alto) e gli outsiders (disoccupati e lavoratori con contratti a termine con un livello di protezione basso o in alcuni casi inesistente). La promessa del Presidente del Consiglio Monti di una “minore segmentazione e una maggiore attenzione al destino dei giovani lavoratori” passa anche dalla riforma tanto attesa degli ammortizzatori sociali.

emanuele.ricci@glieuros.eu

Bibliografia

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Reyneri E., “Sociologia del mercato del lavoro. Il mercato del lavoro tra famiglie e welfare”, Bologna, Il Mulino, 2005


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