Mit seinen vierzig Stockwerken dominiert das Gebäude Rondo 1 nicht nur den Kreisverkehr am Platz der Vereinten Nationen, sondern das gesamte Warschauer Büroviertel. Der ultramoderne Wolkenkratzer beherbergt die Büros von Ernst & Young, Volkswagen, Crédit Suisse und weiteren europäischen Banken. Hier befindet sich auch – über vier Stockwerke verteilt – der Sitz einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Renommee stetig steigt : Die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Au-ßengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, besser bekannt als Frontex.

Ein zweifelhafter Ruf

Frontex wurde 2004 eingerichtet und steht mittlerweile für EU-Politik an den Außengrenzen des Schengenraums. An ihr lässt sich erkennen, welche Bedeutung der Kampf gegen illegale Einwanderung europaweit bekommen hat. Zugleich ist sie aber auch ein Dämpfer für die Menschenrechte, die im Namen dieser Politik eingeräumt werden. Jean Ziegler, Schweizer Autor und berühmter Globalisierungskritiker, beschrieb Frontex als eine „halb-geheime militärische Organisation“. Die innenpolitische Fraktionssprecherin der deutschen Partei Die Linke sprach sogar von „Frontex-Piraterie“. Auf den Blogs der radikalen Linken ist von „Menschenjagd“, „Mord an Bootsflüchtlingen“ und dem „bewaffneten Arm eines Apartheidregimes“ die Rede. Selbst im Europäischen Parlament ist die Agentur umstritten. Die französische Politikerin Hélène Flautre (Les Verts, Die Grünen) sieht in ihr den Ausdruck eines zwanghaften Bedürfnisses nach Sicherheit, in das sich Europa hineinsteigere.

Gegenstimmen

Generell genießt Frontex keinen allzu guten Ruf bei Menschenrechtlern

Foto : http://www.flickr.com/photos/muehli...

Diesen zweifelhaften Ruf verdankt Frontex den Überwachungsaktionen an den europäischen Küsten, die seit 2006 mit nicht unerheblichen Mitteln – Flugzeugen, Fregatten, Wärmedetektoren und Radaren aller Art – durchgeführt werden. Grund genug, den Verbänden zum Schutz von Migranten Recht zu geben, die eine zunehmende Militarisierung der Kontrollen an den Grenzen anprangern. Ein Vergleich, der in den Augen von Frontex-Sprecher Michal Parzyszek, nicht angebracht ist : „Unser Ziel ist es nicht, Europa gegen irgendeine Gefahr zu verteidigen. Wir wollen vorbeugen, kontrollieren und nach Möglichkeit illegale Einwanderung verhindern. Und zwar mit polizeilichen, nicht mit militärischen Mitteln.“ Zu dem Vorwurf, Frontex habe den Tod von hunderten Flüchtlingen zu verantworten, da diese gezwungen seien, immer gefährlichere Routen zu wählen, verweist Parzyszek auf die Sensationslust der Medien : „Kein Blut, keine Neuigkeiten… Viele Journalisten berichten nur über die Dramen an den Grenzen, von tödlichen Unfällen auf dem Meer. Tatsache ist, dass wir wohl die weltweit größte Rettungsorganisation auf den Meeren sind. Wir haben in hunderten von Fällen Booten in Seenot geholfen, obwohl dies nicht Teil unseres Mandats ist.“

Technische Expertise und Gefahrenanalyse

Eine kurze Führung durch den 22. Stock von Rondo 1 lässt alle martialischen Gedanken vergessen, die TV-Reportagen über die Operationen Hera, Nautilus und Poseidon geschürt haben (seltsamerweise werden die Operationen nach griechischen Göttern benannt). Bei einem Gang durch die mit Teppich ausgelegten Flure des polnischen Frontex-Sitzes, in denen das Summen der Fotokopierer und Kaffeemaschinen die Gespräche auf dem Flur überdeckt, wird schnell klar, dass man sich nicht in einer militärischen Einheit befindet. Allein die Zahl der Angestellten genügt hier als Beweis : 280 Männer und Frauen ergeben keine Armee. Frontex verdankt seinen Ruf zwar gemeinschaftlichen Operationen vor Ort, doch die eigentliche Arbeit besteht in der Erstellung von Berichten und Excel-Tabellen - eine methodische, regelmäßige Arbeit im Hintergrund, die nur wenig zu tun hat mit dem Image, das mit den Operationen an den Grenzen des Kontinents entsteht.

Die Hauptaufgabe von Frontex besteht in der technischen Unterstützung der einzelnen Regierungen bei der Grenzsicherung. Ihre Agenten wachen über eine einheitliche Ausbildung der rund 400 000 für die Kontrolle der Grenzen des Schengenraums eingesetzten Grenzschutzbeamten. Sie organisieren Trainingseinheiten zur Ausbildung von Polizisten mit hochentwickelten Ortungstechniken. Sie beraten die Mitgliedstaaten bei deren Anschaffungen technischer Ausrüstung wie Radare, Detektoren, Satelliten und Drohnen, und unterstützen bei der Evaluierung der Situation an den Außengrenzen.

Die Evaluierung von Migrationsrisiken gehört zu den wesentlichen Aufgaben der Agentur. Von Warschau aus erstellen die rund 20 Experten der Risikoanalyseeinheit Statistiken über illegale Einwanderung, sammeln Informationen zu Schleusernetzen und kartographieren die Routen der illegalen Einwanderer, um so die nächsten Flüchtlingsströme prognostizieren zu können. Auf Grundlage dieser Prognosen entscheidet der aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission bestehende Verwaltungsrat über künftige Operationen.

Mehr operationelle Einheiten…

Operation RABIT

Europäische Grenztruppen auf Patrouille in Kastanie (Griechenland), im Rahmen der von Frontex organisierten Operation RABIT an der Grenze zwischen Griechenland und der Türkei

Foto : Europäische Kommission

„Wir organisieren jährlich mehrere dutzend gemeinschaftliche Operationen“, erklärt Michal Parzyszek, „und nicht nur an den europäischen Küsten.“ Die Bodenpatrouillen stehen an den Grenzen zu Ex-Jugoslawien und kontrollieren die lange Ostgrenze zwischen dem Baltikum und Rumänien. Sie agieren auch innerhalb des Schengenraums und spüren insbesondere auf Bahnhöfen und Flughäfen illegale Einwanderer auf. Bei jeder Operation, mit der Frontex beauftragt wird, legt die Agentur einen Aktionsplan vor und wirbt um die Beteiligung der Mitgliedstaaten. Sobald die Operation angelaufen ist, sichert sie den ordnungsgemäßen Ablauf und sammelt Informationen, die wiederum die Risikoanalyseeinheit verarbeitet. Die Verbindungsbeamten arbeiten im Namen der Agentur und sind weder zur Überprüfung der Personalien von Einwanderern, noch von Schleusern berechtigt.

Vor kurzem erhielt Frontex neue Kompetenzen im Bereich Abschiebung. Nunmehr leistet sie Unterstützung bei gemeinschaftlichen Rückführungen von Asylbewerbern in Chartern unter europäischem Banner. Und schließlich gibt es die RABITS, mobile Einsatzgruppen, die in Notsituationen ohne vorherige Risikoanalyse eingesetzt werden. Diese wurden zum ersten Mal im November 2010 in Griechenland eingesetzt. Rund 175 Grenzschutzbeamte aus ganz Europa unterstützen mittlerweile die griechische Polizei am Ufer des Grenzflusses Evros.

In nur sechs Jahren hat sich Frontex zu einem der Hauptakteure der europäischen Grenzpolitik entwickelt. Neben technischer Expertise und operationeller Koordination setzt Frontex auf die langfristige Verbesserung der Überwachung der EU-Grenzen und die schnelle Einsatzbereitschaft in Notfällen. Länder wie Frankreich und Italien, die von Immigration am stärksten betroffenen sind, fordern regelmäßig den Ausbau der Agentur.

2005 lag das Budget bei rund 6 Mio. Euro. Vier Jahre später näherte es sich den 89 Mio. Demnächst könnten die 100 Mio. erreicht werden, und das trotz der Einsparmaßnahmen, die wohl die meisten Haushaltsposten betreffen werden. Ein Zeichen, dass der Kampf gegen illegale Einwanderung zum Topthema in Europa geworden ist. Doch viele halten selbst dies angesichts der Herausforderungen noch für ungenügend. The Economist wies darauf hin, dass das Budget der Agentur gerade mal die Hälfte der EU-Subventionen für Reisanbau ausmache. Die nordeuropäischen Länder dagegen, die von Migrationsströmen weniger betroffen sind, sträuben sich gegen jede Erhöhung der gemeinschaftlichen Mittel.

Im Februar 2010 schlug die EU-Kommissarin für Innenpolitik, Cecilia Malmström, eine Überarbeitung der Verordnung zur Errichtung von Frontex vor. Demnach solte Warschau weitere Zuständigkeiten erhalten : Gemeinschaftliche Operationen sollen von Frontex mit geleitet werden, die Agentur soll Verbindungsbeamte in Drittländer entsenden können, über ein dauerhaftes Kontingent an Personal verfügen und künftig problemlos die notwendige technische Ausrüstung von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt bekommen, wogegen sich die Mitgliedstaaten bisher immer wieder gesträubt hatten. Wir sind nicht mehr weit entfernt von einem richtigen EU-Corps aus Grenzschutzbeamten.

… doch die Grauzonen bleiben

Dieser Ausbau der Zuständigkeiten stößt nicht überall auf Gegenliebe. Insbesondere Verteidiger von Menschrechten zeigen sich besorgt. Notfall, Gefahr, Bedrohung : das Vokabular in Warschau betrachtet das Überschreiten von Grenzen ausschließlich unter dem Sicherheitsaspekt. Nicht berücksichtigt wird beispielsweise eine humanitäre Katastrophe, die Flüchtlinge auf der Suche nach Schutz nach Europa treibt. „Selbstverständlich sind wir uns auch des humanitären Aspekts bei der Grenzsicherung bewusst“, erklärt Roman Fantini, Risikoanalyst. „Doch es ist nicht unsere Aufgabe, über den Status eines Flüchtlings zu entscheiden. Jede unerlaubte Grenzüberschreitung ist per definitionem eine Bedrohung der Sicherheit an den Grenzen. Unserer Erfahrung nach kommen die meisten Einwanderer aus wirtschaftlichen Gründen.“ Eine Äußerung, die von NGOs wie Amnesty International und Human Rights Watch scharf zurückgewiesen wird. Sie werfen Frontex vor, hunderten von potenziellen Asylbewerbern den Zugang zu Europa zu versperren.

Diese Kontroverse zeigt das grundlegende Dilemma der EU-Politik im Kampf gegen illegale Einwanderung : Wie kann man die Sicherheit der Grenzen gewährleisten und gleichzeitig die Rechte der Flüchtlinge wahren, die zu den Grundwerten der Europäischen Union gehören ?

Der von Frontex bevorzugte operative Modus umgeht diese Frage. Er besteht, soweit möglich, darin, das Einwanderungsproblem vorher anzugehen – und zwar mit Unterstützung der Herkunfts- und Transitländer. Mit anderen Worten : Die Kontrollen werden ausgelagert. So z.B. bei der Operation Hera auf den Kanarischen Inseln. Per Abkommen sind die Schiffe unter der Kontrolle von Frontex berechtigt, auf dem Territorium der afrikanischen Länder zu patrouillieren, von wo aus die Einwanderungsströme starten. Dank dieser Strategie konnte die Auswanderung in Richtung Archipel quasi auf null reduziert werden. Unter Billigung ernstzunehmender Rechtsverstöße : Da die abgefangenen Flüchtlinge noch nicht spanisches Territorium betreten haben, können sie nicht als illegale Einwanderer betrachtet werden. Die meisten Juristen folgern daraus, dass es keine rechtliche Grundlage für eine Verhaftung, geschweige denn für eine Rückführung an die afrikanische Küste gibt.

Hochrangiger Besuch

Von links nach rechts : Ilka Laitinen, Generaldirektor von Frontex, Alfredo Pérez Rubal-Caba, spanischer Innenminisert, Cecilia Malmström und Robert Strondl, Präsident des Verwaltungsrats von Frontex

Foto : Europäische Kommission

Für Michal Parzyszek fällt diese Frage schlicht und ergreifend nicht in den Aufgabenbereich der Europäischen Union : „Die meisten Entscheidungen bei diesen Operationen werden von senegalesischen Offizieren getroffen. Rechtlich gesehen tragen sie damit auch die Verantwortung.“ Weist man auf die Umsicht der Spezialisten angesichts dieser offensichtlichen Kniffe hin, antwortet der Frontex-Sprecher mit einem Pontius-Pilatus-Urteil : „Unser Einsatz beschränkt sich lediglich auf die Koordinierung. Ist es unsere Aufgabe zu beurteilen, ob die Mitgliedstaaten im Einklang mit den internationalen Abkommen handeln, die sie unterzeichnet haben ?“ Hinter diesen wohlgeformten Worten lässt sich ein gewisses Unbehagen nicht verbergen. Selbst Gil Arias-Fernandez, Exekutivdirektor von Frontex räumt ein : „Unsere Aufgabe besteht ausschließlich in der Verbesserung des Grenzschutzes. Doch es fehlen klare Direktiven über die Art und Weise, wie dieses Mandat um die Menschrechte angeordnet ist.“

Der Vorschlag der Kommission wird diese rechtliche Grauzone nicht auflösen können. Mit dem Versprechen, dass alle Agenten auf gemeinschaftlichen Missionen eine Ausbildung über Menschenrechte erhalten würden, konnte Cecilia Malmström die Verteidiger der Flüchtlingsrechte kaum überzeugen. Solange die Aufgabe von Frontex darin besteht, den Unerwünschten den Weg zu versperren, und die Grenzen der EU und ihre humanitären Verpflichtungen aufgehoben sind, ist nur schwer vorstellbar, wie Frontex eine gerechte Behandlung von Asylbewerbern gewährleisten kann. Und was, wenn Grenzsicherung, wie sie von Warschau aus wahrgenommen wird, und der Schutz von Flüchtlingen schlicht und ergreifend inkompatibel wären ?